編者按：隨著我國城鎮化進程不斷加速，公共設施建設需求大幅增加，地方政府債務負擔與日俱增。為了緩解政府債務壓力，推進公共服務領域改革市場化，加速我國經濟轉型，PPP模式已成為必然選擇。然而從以往經驗來看，在公益和效益的平衡木上，政府和企業如何比肩立足仍面臨巨大考驗。風險分擔機制、利益分配機制和法律制度的設計修繕，將是影響PPP推廣成敗的重要因素。從今日起，《經濟參考報》將連續推出“PPP尋路”系列報道，敬請關注。
PPP大潮撲面而來，但記者在多地采訪發現，一些基層政府部門對PPP模式認識不清、準備不足。陜西一位地級市財政部門工作人員說，他們所有對PPP投融資模式的了解都來源于近期的培訓班，但對于如何推進這項改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。
專家認為，對于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言，倉促上馬項目可能會出現“形似神不似”現象，此類名為PPP的項目不僅不能幫助政府卸包袱，還將加重財政負擔。
大潮來襲 萬億PPP項目浮出水面
中央政府的鼓勵、地方政府的響應，讓PPP（政府和社會資本合作）在2015年伊始便迅速生長——財政部30個PPP項目中第一個簽約項目于1月1日正式運營，八省份近萬億元項目相繼浮出水面。
PPP是指公共服務項目由政府和社會資本合作投資的一整套模式。這種起源于英國的模式，在世界各國普遍推行，涵蓋“建設-移交”的BT、“建設-管理-移交”的BOT等多種實現形式。
為加快發揮PPP投融資模式的積極作用，新一屆中央政府成立以來，財政部從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式。2014年5月，財政部成立PPP工作領導小組，金融、經建、預算、條法、國庫、國合等為成員，辦公室設在金融司，統籌推進PPP工作，實現對外“一個聲音、一個方向、一個平臺”。
同時，地方政府也積極推介PPP項目。2014年8月，重慶市召開PPP合作項目簽約發布會，集中簽約10個項目涉及資產總額超過1000億元。2014年9月，福建省推出49項1658億元的基礎設施項目，鼓勵采用PPP模式。2014年12月，財政部正式推出首批30個PPP示范項目清單，總投資規模約1800億元，這些項目集中在污水處理、軌道交通等領域，其中，江蘇省以9個入圍項目居首，安徽4個項目排第二，河北、吉林、浙江、山東等省份也有項目紛紛入圍。
2015年1月，河南省公布了87個PPP項目，涉及資金達1410億元。而包括四川、湖南等在內的7省份已公布了469個PPP試點項目，共計8223億元的總投資額。就此，這8個省份的PPP項目規模近萬億元。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立說，十八屆三中全會對全面深化改革做出部署，要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，指出“要建立透明規范的城市建設投融資機制”“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”“深化投資體制改革，確立企業投資主體地位”。這些重大提法，與PPP投融資模式高度契合。
審計署統計顯示，截至2013年6月底，我國地方政府負有償還責任債務10.8萬億元，有的地區債務率已超100％�！拔覈A設施建設需要大量資金投入，地方政府普遍通過舉債彌補資金缺口�！眹倚姓䦟W院教授許正中說，今年以來我國加大力度清理地方融資平臺，無疑將進一步擴大PPP的融資需求。
上頭熱下頭冷 地方官員“沒興趣沒能力”
記者在一些地區調研了解到，一些基層政府部門對PPP模式認識不清、準備不足、熱情不高，甚至疑慮重重，部分地區PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”、“貧困地區歡迎，發達地區冷淡”等情況。
“在土地收益穩定情況下，我們的公共建設資金比較充裕，所以目前不考慮社會資本參與�！蔽覈戏侥辰洕貐^負責政府投融資業務的一位負責人說：“PPP算不上什么新東西，多少年前都在做，我們目前土地出讓的資金十分充裕，對PPP模式沒有需求。”
福建近期在基礎設施和公用事業等領域推出了總額2248億元的122個項目中，列出總投資1478.6億元的28個項目開展PPP試點。從這28個項目的分布看，山區、老區、財政困難地區上報的項目多而散，沿海地區的積極性明顯較低。平潭綜合實驗區投融資辦公室一位工作人員說，這次平潭未上報PPP項目有兩方面考慮，一是目前政府的融資渠道尚能滿足需要；二是當地對PPP模式還缺乏準備，不敢倉促上項目。
西部地區一些部門則對PPP模式“不了解”，認識僅停留在概念階段。陜西省發改委一位工作人員說，他們最近看了材料才知道PPP的含義，目前對PPP只是“略懂皮毛”。市縣政府部門工作人員對PPP更不關心。
廣西一個地級市財政局負責人說，目前一些地方政府之所以對推進PPP缺乏動力，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區，不做沒風險，做了就有風險；二是對項目回報率有壓力，如果一個項目回報好，地方政府寧愿自己背債來做，也不想讓社會資本參與進來。
專家表示，部分地區在省級層面上對推進PPP模式做出了較宏觀的指導意見；一些地方財政、發改委等部門組織開展學習培訓。但省級層面和市縣之間、發達地區和貧困地區之間對PPP的認識和準備卻各有不同，對發展PPP項目“沒興趣、沒能力”的態度普遍存在。
名為PPP 實則讓政府背上高息債務
西南地區一個城市1998年用BOT方式建設了一座長江大橋，企業與政府約定20年稅后年收益率16％的固定回報，而同期銀行貸款年利率才5%，相當于企業坐收20年的高利息，政府卻背上沉重債務負擔。
北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新說：“名為PPP，實則讓政府背上高息債務；名義上是幫政府卸包袱，實際上由政府‘兜底’，投資者不承擔風險。這些都不是真正的PPP模式�！�
此外，專家建議，地方在PPP項目推進過程中應厘清前提和邊界，進一步轉變和完善政府職能，謹防公共利益受損以及灰色交易等問題出現。
多位接受記者采訪的地方政府部門負責人認為，類似垃圾處理、污水處理、自來水處理、道路交通等公共服務設施，有些社會投資者可能會為了逐利，利用自然壟斷屬性，亂收費、高收費，導致社會不良影響，對于這種情況，政府不能被企業“牽著鼻子走”，而要制定相應的約束機制，確保公共利益優先。
需要注意的是，PPP項目大多集中在工程建設領域，資金量大，如果只是進行內部操作甚至聽命于“長官意志”，極有可能產生灰色交易和利益輸送。郭建新認為，PPP價格可以在一對一談判中產生，也可以通過招投標產生，但一般不會像普通商品那樣明碼標價、公開議價。因此PPP項目需要利用國家PPP綜合服務平臺，加強全方位、全流程的監管，謹防滋生腐敗土壤。
疏于監管 PPP濫用或釀財政風險
PPP模式在帶來一定變革的同時，監管環節滯后導致的問題和隱患也逐漸凸顯。一些地方在PPP改革中存在政府監管理念不清、重建輕管、角色錯位等情況，影響到PPP的推廣成效。
國家開發銀行規劃局局長蔣志剛在20多年前首次將國外BOT項目文本譯成中文。蔣志剛認為，PPP是政企合作，期限很長，現在很多地區出現了很不好的苗頭，有的投資人靠私人關系搞PPP，有的PPP項目被投資人當作概念利用后成了爛攤子，有的政府找幾家下屬國有控股企業搞PPP。推進PPP模式需要建立國家PPP綜合服務平臺，營造公開、透明、競爭、規范的監管環境。
北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新認為，蘭州自來水污染事件給PPP模式的監管敲響了警鐘。PPP模式中社會公益項目的比重很大，而社會資本存在天然的逐利性，因此政府作為公共利益的代表能否履行好監管職能尤為重要。哈爾濱市財政局金融貿易處副調研員謝治安說，政府部門對項目準入、運營階段的監管最重要，處理不當將造成財政風險和公眾利益受損。
作為政府監管的第一環節，在初始階段建立科學有效的合作對象準入過濾機制，對順利運行PPP模式十分關鍵。專家指出，在PPP模式中，對社會資本的招標不能“唯錢論”，應選擇既具備融資能力，又兼具技術水平、運營能力且信譽好的投資者。財政部門有必要對PPP項目進行長期支付能力監督，防止PPP濫用造成財政風險。
同時，須加強項目運營階段監管。PPP項目合同期一般為20到30年，其中九成以上時間屬于運營期且管理過程復雜，對政府部門進行產品和服務質量、服務價格等方面監管提出了很高要求。謝治安說：“PPP是一場‘婚姻’而非一次‘婚禮’，但目前國內PPP項目在漫長的運營期間疏于持續監管的現象較為普遍，問題多發，這與國外大量人員從事運營，建設和運營并重形成反差�！�
財政部有關負責人表示，在基礎設施及公共服務領域推廣運用PPP模式，是中央交辦的一項重大改革任務，是經濟發展新常態下“發揮市場配置資源的決定性作用”的必然選擇。2014年以來，為形成促進PPP健康發展的制度體系，財政部在機制設計、制度建設、項目示范、政策支持、宣傳培訓等方面，努力開展了一系列工作。
“明確規則、消除障礙”，構建PPP制度體系。印發《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，明確財政部門開展PPP工作的具體要求。出臺《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，規范PPP項目操作流程。同時，研究制定PPP合同指南、標準合同文本，以及政府采購、預算管理、績效評價等管理辦法，并與有關部門共同推進特許經營立法工作。
“化解風險、抓出樣本”，推進PPP項目示范。將PPP工作與加強地方政府性債務管理、化解融資平臺公司債務風險緊密結合，按照“存量為主、兼顧增量”原則，以融資平臺公司適宜開展PPP模式的存量項目為主，篩選確定并啟動15個省份、計劃單列市30個示范項目。
“創新思路、支持融資”，研究PPP項目融資支持政策體系。探索設立PPP融資支持基金，著力解決PPP項目融資難問題，引導地方按照標準流程規范實施PPP項目；推動和鼓勵金融機構創新符合PPP特點的審貸方式和金融服務等。此外，財政部還開展了一系列的宣傳培訓工作。
財政部相關負責人說，當前國務院做出了一系列部署，PPP工作面臨更高要求。下一步，財政部將與有關部門、地方、企業和社會各界加大溝通合作，按照國務院關于深化預算管理制度改革、加強地方政府性債務管理、創新重點領域投融資機制的工作部署，大力推進PPP工作，在營造環境、規范運作上下功夫，盡快形成可復制、可推廣的實施范例，助推更多PPP項目“落地”，對一些PPP項目出現的困難和問題，財政部以及各級財政部門也將認真幫助予以研究解決。
| |
廣州垃圾分類PPP模式樣本調查： |
| |
市場取向 機制取向 共贏取向 |
廣州市近年來以PPP模式試點推進垃圾分類管理，取得積極進展。專家表示，這個試點成功的關鍵之處是政府部門放棄了行政命令手段，通過搭建PPP平臺引導社會資本，設計先進的投放系統，以物質獎勵模式吸引社區居民積極參與垃圾分類。
廣州市于2013年初聯合廣東輕工職業技術學院等單位研發垃圾分類智能管理系統。該系統由智能密封式垃圾點、后臺大數據處理系統和積分兌換系統組成，于2014年3月投用。
記者在試點已達半年多時間的廣東輕工職業技術學院社區看到，居民潘艷嫻將一袋分類好的垃圾放上垃圾箱頂，刷下載有身份記錄的IC卡，密閉的垃圾箱蓋緩緩打開，垃圾投入相應的箱體。
這一系統擁有實時身份核對系統和實時稱重系統，垃圾投放者的身份核對和實時稱重可在1至2秒鐘內完成。與此同時，用戶投放垃圾的類別和重量也會實時傳送至后臺數據處理系統。其后，保潔員會每天對分類的垃圾進行核對，分類正確的可獲得與投放垃圾重量相對應的積分，分類不正確的則通過短信等方式進行提示。居民投放垃圾獲得的積分可在超市、餐廳、網上商城等處兌換實物。潘艷嫻對記者說，他家到現在已經積了1702分，相當于170.2元錢。
廣東輕工職業技術院長葉小明說，學院社區共有居民9000多人，由于配備智能垃圾箱系統，過去學院社區配備的7個保潔員已經減少到3個。按照每人每月3000元工資計算的話，一年就可以減少14.4萬元。
一些專家學者認為，廣州市垃圾分類試點推行的“PPP思維”有以下三方面特征：
依靠“PPP思維”推動市場取向。廣州的方案設計積分兌換系統，用市場的方法引導社會行為。在該市另外一個垃圾分類試點樣本中，西村街與當地企業于2013年8月正式簽訂合作協議，由企業重點發揮市場和渠道優勢，把工作重心放在有害垃圾和低附加值物品回收方面，著重于垃圾回收處理網絡和渠道的搭建。2014年上半年西村街回收舊熒光燈管1100多根，過期藥品、電池等物品240多斤，舊木制品約80噸，廢玻璃約40噸，有效實現了垃圾減量化。
“PPP思維”不是資金取向，而是機制取向。按照投資方與廣州市城管委、廣東輕工職業學院的協議，城管委提出大學城垃圾分類的要求和驗收標準，并給予必要政策扶持和相應的科研經費；學院提供場地搭建系統，為系統提供配備的電和積分兌換中心，享有項目產權；投資方負責全部建設資金，通過代收快遞用積分換取、垃圾投放點廣告、與電信合作推廣電話卡等方式獲得經濟補償。
“PPP思維”不是獨占取向，而是共贏取向。政府不用大規模投入資金解決社會問題，獲得環境的優化和居民素質的提高，企業通過開發垃圾投放數據以及垃圾投放點廣告等獲得合理利潤。
“有沒有‘PPP思維’是推進公用事業項目成敗的關鍵因素。”廣州市委副秘書長古石陽表示， “政府的作用是引導社會資本投向，在此基礎上充分尊重市場規律，尊重民間智慧和合作方利益。只有建立起真正的‘PPP思維’，才能激發社會智慧、社會力量，有效解決涉及公共利益的諸多問題。”
