近期，各地都在制定“十三五”規劃，其中少不了要制定生態文明建設規劃。“十三五”生態文明建設規劃需要考慮幾個主要問題。
生態文明建設的目標設計
目標設計涉及到兩個方面：一是定性目標設計，重點強調生態文明制度建設（包括法規、體制、機制、政策）。二是定量目標設計，提高資源消耗、環境損害、生態效益等指標的權重。要做好“十三五”生態文明建設目標設計，需要考慮以下幾個方面的影響因素。
第一，經濟發展速度變化對生態文明建設的影響。中國的經濟增長速度已由原來的高速增長開始轉向中高速增長，“十三五”期間可能在6%-8%的區間中運行，甚至某些年份有可能跌到6%以下。經濟增長速度下降，對生態文明建設既有機遇，也有挑戰。
第二，經濟結構變化對生態文明建設的影響。經濟結構變化包括幾個方面。一是產業結構的變化。我國已進入工業化中后期階段，重化工業階段正從粗放發展的上半場轉入精細發展的下半場，高新技術產業、生產性服務業與制造業日益融合。二是區域結構的變化。新型城鎮化正在推進，人口逐步向區位條件較高的地區聚集。區域經濟一體化正在快速推進，“一路一帶”、長江經濟帶、京津冀協同發展三大區域發展戰略正在實施。城鄉差距、區域差距總體在縮小。三是貿易結構的變化。近年來，機電產品和高新技術產品出口逐步上升，加工貿易產品比重下降，中國產品在國際產業鏈分工中的地位有所上升，國際污染轉移問題有所緩解。
第三，人口和生產要素變化對生態文明建設的影響。現在我國的人口增長速度已減緩了，老齡化的問題凸顯了，大量的外來人口需要轉為城市的常住戶口，人口增長速度和人口結構的變化對“十三五”生態文明建設都會產生影響。從生產要素來看，過去我們主要利用一般性生產要素，比如土地、勞動力、資源等，進入新常態階段后將更多地依靠技術、人力資本、信息等高級要素，實施創新驅動。這種要素投入結構的變化，也會對生態文明建設產生影響。
第四，資源環境呈現新的態勢。從資源能源的消費來看，我國多年來已形成了對資源能源大規模消費的依賴，同時環境已接近承載力極限。在“十三五”期間，各地的資源能源消費、環境污染會發生什么新變化需要做深入研究。
第五，對國際社會的承諾對生態文明建設的影響。習總書記在APEC會議上已向國際社會正式承諾，到2030年中國碳排放達到峰值，同時將非化石能源在一次能源中的比重提升到20%。這意味著“十三五”期間我國的資源環境壓力會越來越大。這些對國際社會的承諾，也對“十三五”生態文明建設目標的設計會產生了直接的影響。
第六，制度環境變化對生態文明建設的影響。按照十八屆三中全會決定的要求，今后要逐步建立二十多項生態文明制度。這些新的環境保護制度的推出，都意味著環境保護的投入要增加，壓力要增加。
“十三五”生態文明建設的重點領域
第一，生態資源。與生態文明建設有關的資源包括能源資源、土地資源、水資源等。“十三五”期間主要考慮三個方面：一是總量控制。現在國家在強調能源總量控制，特別是煤炭總量控制、耕地總量控制（十八億畝耕地紅線制度）、水資源消費總量控制等。二是結構優化。從能源結構優化來看，主要發展新能源、清潔能源等，同時盡可能降低傳統化石能源的消費比重。還有土地資源和水資源的結構優化。三是效率提高。不僅是能源利用效率要提高，而且土地資源、水資源利用效率也要提高。
第二，生態環境。生態環境涉及兩方面：一是環境污染治理，包括大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理等。此外，還要注重一些新污染的治理，比如說光污染、聲音污染、電子垃圾污染等的治理。二是生態建設。主要包括植樹造林、濕地保護、荒漠治理、生物多樣性保護等。
第三，生態經濟。生態經濟包括四個基本內容。一是淘汰高消耗、高污染、高排放“三高”產業。二是發展綠色低碳產業，通過發展高附加值的新興綠色低碳產業，將生態建設與創新驅動相結合，實現生態建設與經濟建設的統一。三是轉型升級傳統產業。四是要大力發展循環經濟。
第四，生態空間。生態空間需要強調三個方面。一是主體功能區建設，其中最重要的是生態保護區的建設。二是國土整治，包括防治水土流失、荒漠化、石漠化等問題。三是推進新型綠色城鎮化，包括發展綠色交通、綠色建筑、綠色建材等。
第五，生態社會。生態社會建設重點也有三個方面：一是生態文化建設，即要解決生態文明建設的思想觀念問題。二是進行生態行動，讓機關、企業、居民各個方面都積極參與到生態文明建設中。三是強化生態文明建設的國際合作。
“十三五”生態文明制度建設
制度建設是“十三五”規劃的重點。可以將生態文明建設制度分為市場制度和政府制度兩大部分。
一方面，生態文明建設市場制度建設。
生態文明建設市場制度包括三個方面。一是資源與環境產權制度。如自然資源資產產權制度，所有自然資源都要明晰產權主體，以避免形成“公地悲劇”；環境產權制度，環境也需要明確產權，以免造成破壞；資源有償使用制度，使用資源必須付出成本。二是交易制度。如建設碳排放權交易市場、污染排放權交易市場、水權交易市場、節能量交易市場；開展環境污染的第三方治理等。三是價格形成制度，資源產品、環境產品的價格應由市場供求關系決定，政府定價應充分發揮社會公眾的參與作用。
另一方面，生態文明建設政府制度建設。
政府在生態文明建設中可通過如下四個方面的制度發揮作用。第一，激勵制度。具體包括生態補償制度、相關財稅制度、金融制度和考核評價制度。第二，約束制度。具體包括自然資源用途管制制度、重要資源集約節約利用制度、最嚴格的源頭保護制度、生態修復制度、生態紅線制度、污染排放總量控制制度、污染物排放許可制度、污染物排放強制性保險責任制度等。第三，政府監管制度。具體包括自然資源管理體制、環境保護管理體制、國家公園體制、污染物排放監測預警機制、公眾參與制度。第四，問責制度。具體包括最嚴格的環境損害賠償制度、最嚴格的環境責任追究制度、黨政同責制度、環境污染監管執法制度等。
（作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）
