當前，工業園區建設項目作為地方政府拉動經濟增長、實現產業結構調整和招商引資的重要載體而頻繁上馬。《經濟參考報》記者近日在黑龍江、內蒙古、湖南、重慶等地采訪時發現，工業園區占我國建設用地擴張的比重日益增加，多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現象，其粗放、低效利用土地形勢仍較為嚴峻，土地浪費現象令人擔憂，土地監管部門對工業園區用地監管尚存諸多困惑。
工業園區占地面積激增
國家發展與戰略研究院副院長陶然曾表示，各國工業用地平均占比一般是城市總用地面積的10%至15%，而我國近年來工業用地供地面積卻高達40%至50%，主要用來建開發區。
根據國土部在其官網發布的《2012中國國土資源公報》顯示，2012年我國批準建設用地61.52萬公頃,而在城鎮村建設用地結構統計中，工礦倉儲用地達到建設用地總面積的40.9%。多位基層國土干部向記者表示，地方工礦倉儲用地的主要用途就是建設各級工業園區。
同時，根據2008年至2012年國有建設用地供應情況顯示，工礦倉儲用地供應量在2008年為9.3萬公頃，2012年則增加到20.3萬公頃，增長幅度較大。
根據國土部2012年發布的《國家級開發區土地集約利用評價情況》統計數據顯示，當時參與評價的國家級開發區僅有341個，批復土地面積卻多達3546.47平方公里，約占全國建設用地面積的百分之一。
有基層國土干部推測，如果算上當時全國1200多個省級開發區和未納入國家管理的市、縣級開發區數量，工業園區建設用地面積至少要占據全國建設用地總面積的十分之一。
黑龍江省國土資源廳相關負責人表示，目前該省經批準設立的開發區和工業示范基地共95個，共批準總占地面積47158公頃，但由于開發區土地批復具有前瞻性，所以無法同每年批準建設用地總面積相比較。“不過工業園區近年來占建設用地比重確實不小。”
內蒙古烏海市現有四個工業園區，總面積達到80多平方公里，約占全市總面積的二十分之一。內蒙古自治區國土資源廳土地利用管理處處長李玉春表示，自治區超規模、超標準用地現象比較嚴重，一些工業園區用地規模較大，利用率不高，企業也不按照國家規定的投資強度要求使用土地。
“地方在推進工業化過程中，開發區、產業園區、高新技術產業園層出不窮，如果一個縣里沒有園區，地方主要官員覺得說話都不硬氣。”中國土地勘測規劃院土地利用規劃評審中心副主任左玉強認為，開發區能承載的產業集聚規模和類型是有限的，如果一個市里有三個開發區，項目又都很類似，這樣就可能存在惡性競爭，“大規模供給土地”則成了開發區吸引商家的重要籌碼。
土地利用面臨“三次浪費”
黑龍江、內蒙古、重慶等地的國土部門干部和園區管委會工作人員表示，因規劃不健全、退出機制存缺陷等原因，工業園區用地總體會出現閑置浪費、土地浪費以及升級浪費等三種浪費現象。
第一次，土地征收后無人問津的閑置浪費。
受當前經濟下行和工業園區間競爭激烈影響，工業園區土地利用效率十分低下。《經濟參考報》記者在重慶市彭水縣工業園區了解到，該園區通過河道整地，花費很大成本后形成了800畝的工業用地，但是由于沒有企業入駐，目前這800畝土地仍然閑置，都已經長出了野草;在鄂爾多斯市高新技術產業園區，120平方公里的規劃面積，已開發面積還不足50%。
第二次，企業“多圈少建、圈而不建”造成土地浪費。
湖南益陽龍嶺工業園副主任唐良輝向記者“訴苦”說，園區內有一家生產柴油機的企業，落戶園區已經四年了，其所擁有的60畝土地遲遲不見動工，每當園區下通知要收回土地，企業才建一點廠房來應付檢查。唐良輝說：“雖然有‘未動工開發滿兩年的，可無償收回建設用地使用權’的規定，政府催一次，企業就動一點，使得園區無法認定土地就是閑置的，要想收回土地難度也比較大，這種‘圈而慢建’的方式也讓園區很為難。”
“以前招商引資所謂的好項目都是兩三年不開工，為什么?因為很多人就不是來做項目的，而是來炒地的。”上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤表示，其實各地招商的門檻都很高，企業的手續也都合法，看上去也是好項目。但是拿到土地之后，部分企業通過產權市場把土地轉讓出去，以此來獲利。
莊少勤認為，“幾乎所有地方的工業用地價格都是低于成本的，價格相當于流轉土地價格的50%，土地在一二級市場一轉手，企業就獲得巨大利益，一些官員也獲利，因此閑置土地很多。”
第三次，“三高”企業不肯走造成園區土地提檔升級浪費。
據了解，我國產業園區升級方式為逐級提升，即園區規劃先從縣級做起，經過不斷發展和審批才能上升到國家級。在這個過程中，工業園區勢必面臨產業結構不斷調整和升級。
“園區層級較低時，能有企業來就不錯了，哪還能注意土地使用和‘三高’的問題。”一位不愿透露姓名的園區管理者表示，工業用地出讓年限為五十年，企業擁有土地后，園區從提檔升級的總體規劃考慮，即便希望“三高”企業退出，也沒什么好辦法，所以這部分土地也不能拿出來創造更大的收益。“說白了，還是前置規劃和退出機制都不完善。”
集約硬指標遭遇“軟執行”
單位用地投資、產出強度、容積率、建筑密度等是衡量工業用地利用效率的重要指標。為了促進土地集約、節約利用，國家規定工業用地出讓時，出讓合同中須對這些硬指標做出明確規定。但記者在基層采訪時，一些干部坦言，節地指標往往“寫在紙上、說在嘴上，卻難以落地，當不得真”。節地高壓線“不帶電”，難以遏制土地低效利用甚至浪費。
9月中旬，記者來到河南某市產業集聚區，隨機翻開一家原材料加工企業的土地出讓合同，其中明確規定土地容積率為1，畝均投入強度達到240萬元。“實事求是說，這家企業用地實際容積率是0.7，投入強度不到190萬/畝，兩項指標都達不到合同要求，但土地還是供出去了。”產業聚集區管委會副主任張光華(化名)說，在不少地方，節地指標就是“數字游戲”，企業說多少就是多少，政府部門也是“睜一只眼閉一只眼”，不愿去較真。
記者采訪發現，類似單位面積土地投入、產出強度這樣的土地集約硬指標，在一些地方遭遇“軟執行”已成常態。
“現在不少工業項目都是‘書記掛帥’‘縣長工程’，領導費了大力氣把企業招來，卻因為土地不集約要把人家攆走，確實不現實。”重慶某縣國土局規劃耕保科科長陳明林(化名)說，一些企業為了拿到土地甚至搞“數字造假”，在“紙面上”上提高投入產出強度、投資規模等，以滿足政策要求。不少人還覺得縣里經濟發展落后，更應該加快上馬工業項目，不能因為土地不集約這樣的小事，誤了招商引資的大事。
土地供后監管存“盲區”
工業用地供后監管，是確保土地及時、高效開發、達到集約、節約利用要求的重要環節。但一些國土部門干部反映，工業用地出讓后，企業是否按合同要求及時開竣工、投資規模、廠房建設等是否滿足集約用地要求等，基層國土部門無法有效進行評估，存在監管“盲區”。
據介紹，地方國土部門對工業用地供后監管主要有兩條途經：一是動態巡查合同落實情況，即在土地供應后，巡查項目是否按時開竣工、是否達到土地出讓合同中規定的容積率、投入產出等;二是由工業園區、政府經濟主管部門定期審核企業運行指標，監督核查土地利用狀況。
“土地供后似乎政府各部門都負有監管權限，但一些地方仍是各自為政，無法形成監督合力：工業項目立項情況，由發改委、經信委負責;用地容積率由規劃局負責;單位面積投入產出強度，工業園區、統計局才掌握，而作為土地集約利用重要監管單位的國土部門，卻難以實時掌握這些供后土地關鍵利用指標，有效監管更是無從談起。”一些基層國土干部接受記者采訪時，坦言國土局變成了單純的“供地局”：只要工業項目符合規劃、用地在紅線范圍內、征地手續完備，就可以給企業供地。但至于土地供應后，用得好不好、是否達到集約節約要求，國土部門“鞭長莫及”。
由于工業用地供后監管不到位、部門協同機制不健全等原因，無法對企業具體用地情況進行有效監管，還助長了一些企業借機“囤地”，加劇了土地浪費、低效利用。記者在重慶、湖南等地采訪發現，一些工業用地出讓后，企業僅投資興建了部分區域，其余部分則閑置或搭蓋簡易建筑物，雖然這造成部分廠區土地閑置，但企業仍可以土地向銀行抵押融資，甚至通過大規模“囤地”，以待城市擴展，工業土地用途變更，實現土地的“增值收益”。
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工業用地“控增盤存”成發力方向 |
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——部分地區節約集約用地新探索 |
面對日益趨緊的土地剛性約束，浙江、上海、江西等多地展開節約集約用地探索，用經濟杠桿撬動節地內驅力。一方面通過適當提高工業用地價格、實施合同管束，扎牢籬笆把好“增量關”;另一方面，通過差別稅收、支持企業“零增地技改”等方式向存量土地要效益。這些發端于基層的探索、實踐通過“嚴控增量、盤活存量”，取得了一定節地效果。
出讓創新：把“圈地”者擋在門外
為了讓真正搞產業的企業拿到地，而將“圈地”生錢者擋在門外，浙江、上海、江西等地創新工業用地出讓方式，探索合同管束、差別年期、分批出讓、先租后讓等方式，抬高企業拿地門檻，從源頭把好“增量關”。
——合同管束。以前出讓合同約定不明，企業對土地“圈而不用”的情況多有發生。杭州、上海目前推行土地“全生命周期管理”，工業用地出讓時在合同里約定好后續開發周期、轉讓限制等要求，對土地做到全過程管理。上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤告訴記者，目前上海已經啟用新的出讓合同，加入了政府對企業節地的要求，而且將盡快建立一個電子信息系統，監督企業按照合同利用土地。
——差別年期。“根據大樣本調查，絕大多數企業的生命周期在20年以內。”莊少勤說，通過縮短工業用地出讓年期，可以減少企業倒賣土地，到期之后，真正做得好的企業還可續期。從去年8月起，上海全面實施工業用地20年期出讓制，只有個別重大、重點項目年期仍為50年。
——分批出讓。在招商引資“爭搶”下，很多企業向地方要地都是“獅子大開口”，但“圈占”之后，不少土地長期“曬太陽”。“盡管很多都是‘影子項目’，但國土部門不得不當真項目來辦。”江西省鷹潭市國土局副局長童年茂說，為了既留下項目，又防止企業“圈地”，現在不少地方都對這些“大項目”實行分批出讓，見了兔子再撒鷹，有效避免了一次性出讓帶來的閑置問題。與分批出讓類似，一些地方還采取先租后讓的方式，先等企業“落地”投產之后，再出讓土地。
價格杠桿：市場之手激發節地內驅力
為解決長期以來工業用地出讓價格與成本之間“倒掛”導致的土地低效、閑置等問題，上海、浙江等地適當提高工業用地價格，通過企業內在的成本約束激發企業節約集約用地動力。
工業用地“攤大餅”的一個主要原因是企業拿地成本低，在二級市場轉讓有利可圖。為解決這一問題，杭州在去年初將工業用地最低價由過去的32萬元/畝提高到90萬元/畝。“現在二級市場的價格也就八九十萬元每畝，對企業來說，一、二級市場之間的比價基本均衡，‘圈地’牟利的空間沒有了，土地利用自然而然就節約集約了。”網易杭州公司公共事務總監劉正俊說。
差別稅收：“畝產論英雄”倒逼集約
為讓多占地的企業多付出成本，浙江探索試點差別化征收土地使用稅，通過稅收手段促進企業節約用地，以“畝產論英雄”倒逼企業盤活存量，提高使用效率。
紹興市柯橋區是浙江差別化土地使用稅政策最早的試點。這項政策的核心是以“畝均稅收”來確定土地使用稅征繳。具體辦法為“高征高返”，即先把1平方米的平均稅額標準從7.3元提高到9.83元，然后分行業根據畝均稅收給企業排名，排名靠前的土地使用稅有返還，排名靠后的全額征收。“這樣，企業低效利用土地的成本增大了，在拿地的時候就會有所考量。”柯橋區地稅局稅政科科長包關云說。
空間換地：鼓勵企業“立體”發展
過去工業用地主要是“平面發展”，很少有立體發展，工業廠房普遍只有一層。一方面企業拿地容易，沒有改造動力;另一方面，增加容積率要補交土地出讓金。為鼓勵企業立體發展，浙江提出空間換地、低效用地再開發試點，企業“零增地技改”不但免征土地出讓金，而且還有獎勵。
2013年浙江永康市政府頒發了一項特殊獎項——集約用地創新獎。“企業本來想要200畝土地，但只能拿到100畝，所以便自己想辦法向空間要地。”能誠集團總經理助理徐建陽說，企業建設高層廠房雖然增加了成本，但擴大了生產，而且政府也鼓勵這么做，不但不用補交土地出讓金，而且還得到200萬元獎勵。
浙江省國土廳廳長陳鐵雄表示，“空間換地”是提高存量土地利用水平、破解土地資源要素制約難題的有效抓手，當前關鍵是采取激勵措施調動企業積極性。浙江省出臺了一系列措施，引導工業企業自行提升改造，鼓勵地方對“零增地技改”后超過容積率要求的企業，給予獎勵或補助。
