養(yǎng)老金雙軌制改革方案已經(jīng)擬定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)，今后黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。不過(guò)，由于改革細(xì)則尚未出臺(tái)，如何改，改后什么待遇，改革的錢(qián)從哪里來(lái)等問(wèn)題，尚存在諸多疑問(wèn)。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者就此進(jìn)行了相關(guān)梳理，并采訪了有關(guān)專(zhuān)家，希望就輿論關(guān)切作出一定回應(yīng)。
1問(wèn)“并軌”并的是什么
2013年之前，國(guó)內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為四大模塊：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度。本次輿論熱議的養(yǎng)老金“并軌”指的是后兩者的合并。
從歷史沿革上看，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)并軌其實(shí)早已啟動(dòng)。2009年，國(guó)務(wù)院開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保）試點(diǎn)，2011年啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城居保）試點(diǎn)。2012年，上述兩項(xiàng)制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。今年2月21日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，決定將新農(nóng)保和城居保合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)，為做好不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接，決策部門(mén)在今年初還印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，對(duì)企業(yè)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和待遇銜接作了明確規(guī)定。
截至目前，已經(jīng)有不少于15個(gè)省完成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的合并實(shí)施，制度覆蓋人口約5億。
而近日熱議的“并軌”，是指黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)。在此之前，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是企業(yè)單位的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度，由財(cái)政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。
截至今年10月，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋3.35億人口，而公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員接近4000萬(wàn)。
2問(wèn)目前“并軌”進(jìn)展如何
日前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案已在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)。
改革的基本思路是一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步。“一個(gè)統(tǒng)一”，即黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。“五個(gè)同步”，即機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施。
然而，此次確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公布。專(zhuān)家認(rèn)為，未來(lái)會(huì)有詳細(xì)的實(shí)施意見(jiàn)和配套措施出臺(tái)。事實(shí)上，此前已經(jīng)有地區(qū)進(jìn)行了“并軌”嘗試并取得了良好成效。
廣東深圳在適應(yīng)公務(wù)員聘任制改革以及事業(yè)單位人事制度綜合配套改革試點(diǎn)的同時(shí)，先行先試，于2007年開(kāi)始探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。2010年5月，深圳市出臺(tái)行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員社會(huì)養(yǎng)老保障試行辦法，全市所有新進(jìn)公務(wù)員實(shí)行新的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2012年，深圳將該制度進(jìn)一步推廣到事業(yè)單位。據(jù)了解，改革取得了良好成效，暢通了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的交流渠道，也得到了“新人”們的廣泛支持。截至2014年6月底，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金的機(jī)關(guān)事業(yè)單位“新人”（聘任制公務(wù)員和事業(yè)單位新聘人員）已超過(guò)7000人。
3問(wèn)“并軌”后替代率會(huì)否趨同
養(yǎng)老金替代率，是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)之一。
有統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率超過(guò)80%，個(gè)別甚至達(dá)到100%。而目前企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率則在50%以下。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的一份調(diào)研報(bào)告顯示，西部某省2014年全省機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休費(fèi)水平為月人均3227元，而企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金水平則為月人均2065元，前者是后者的1.56倍。
“一些國(guó)有企業(yè)的退休職工，當(dāng)時(shí)接受?chē)?guó)家分配到企業(yè)工作，退休后養(yǎng)老金遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位和自己條件相當(dāng)?shù)母刹柯毠さ耐诵萁穑虼藢?duì)雙軌制很有意見(jiàn)，企業(yè)管理人員和具有高級(jí)技術(shù)職稱(chēng)的退休職工意見(jiàn)更大。”上述調(diào)研報(bào)告稱(chēng)。
不過(guò)，實(shí)現(xiàn)替代率的“平等”并非一朝一夕之力。不少專(zhuān)家認(rèn)為，有賴(lài)于職業(yè)年金制度的建立，改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平不會(huì)有明顯下降。
“這次改革的目的是通過(guò)優(yōu)化結(jié)構(gòu)和確立新的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制來(lái)促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向公平，關(guān)鍵是要落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的繳費(fèi)義務(wù)并采取同樣的辦法調(diào)整養(yǎng)老金待遇。”中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成說(shuō)，“改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老金肯定會(huì)減少，但加上職業(yè)年金，總體待遇應(yīng)該不會(huì)有太大變化。”
不過(guò)，長(zhǎng)期來(lái)看，兩者替代率終將趨同。對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)理事孫潔認(rèn)為，目前應(yīng)該做的是，繼續(xù)適度提高企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，并在理性提高公務(wù)員工資、特別是基層公務(wù)員工資水平的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平，制訂機(jī)關(guān)事業(yè)單位基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率水平。“畢竟從理論上講，當(dāng)一個(gè)人不再工作、退出工作崗位以后，他的收入必然要比在職職工收入低。”他認(rèn)為，最終應(yīng)使企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平逐漸接軌、趨同，并通過(guò)發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金彌補(bǔ)不同群體間保障水平的差距。
可以預(yù)見(jiàn)的是，最終改革方案也會(huì)涉及這一問(wèn)題。國(guó)務(wù)院副總理馬凱近日所作的國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告提出，建立兼顧各類(lèi)群體的社會(huì)保障待遇正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入水平、物價(jià)變動(dòng)和財(cái)政承受能力等情況，適時(shí)調(diào)整職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，并將多繳多得的激勵(lì)機(jī)制延伸到待遇調(diào)整政策之中。
4問(wèn)職業(yè)年金錢(qián)從哪來(lái)
根據(jù)改革思路，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立。作為平滑養(yǎng)老金水平變動(dòng)的一大支柱，職業(yè)年金“錢(qián)從哪來(lái)”至關(guān)重要。
按照《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》的表述，職業(yè)年金是指事業(yè)單位及其工作人員在依法參加事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。職業(yè)年金基金由單位繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)和職業(yè)年金基金投資運(yùn)營(yíng)收益組成。職業(yè)年金基金實(shí)行完全積累，采用個(gè)人賬戶(hù)方式管理。
改革之難，難在制度設(shè)計(jì)，更難在資金保障。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1990年，全國(guó)機(jī)關(guān)退休費(fèi)用總額為59.5億元，2005年達(dá)到1827.7億元，增加30倍，年均遞增25%。2006年到2008年的平均增長(zhǎng)率也高達(dá)18.7%，明顯高于同期在崗職工工資增長(zhǎng)速度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。
為保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工“并軌”后退休金不會(huì)出現(xiàn)大幅下降，職業(yè)年金就必須“做實(shí)”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，國(guó)家本來(lái)只需支付已退休公務(wù)員的養(yǎng)老金，但現(xiàn)在還要想辦法給在崗的公務(wù)員“存錢(qián)”，難度很大。有學(xué)者提出疑問(wèn)：“近兩年經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入增速也在削減，那么憑空增加一大塊公務(wù)員養(yǎng)老金開(kāi)支，錢(qián)從哪里來(lái)？”
對(duì)此，西南政法大學(xué)勞動(dòng)與社會(huì)保障法教授熊暉認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)該在制度轉(zhuǎn)軌期間承擔(dān)這部分轉(zhuǎn)制成本，建立起職業(yè)年金最為關(guān)鍵，這部分錢(qián)應(yīng)該會(huì)由財(cái)政資金和自收自支的事業(yè)單位雙重投入。
在這一問(wèn)題上，深圳職業(yè)年金制度有一定借鑒意義。根據(jù)《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員社會(huì)養(yǎng)老保障試行辦法》，各行政機(jī)關(guān)將本單位聘任制公務(wù)員職業(yè)年金繳費(fèi)列入年度部門(mén)預(yù)算，按月劃繳至聘任制公務(wù)員職業(yè)年金個(gè)人賬戶(hù)。聘任制公務(wù)員職業(yè)年金基金實(shí)行完全積累，采用個(gè)人賬戶(hù)方式進(jìn)行管理。職業(yè)年金繳費(fèi)比例根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整。
5問(wèn)“并軌”后養(yǎng)老金能否投資運(yùn)營(yíng)
4000萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工繳費(fèi)，基金積累也將因此產(chǎn)生。那么，基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制是否應(yīng)同步建立？
城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”制度，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)兩部分組成。社會(huì)統(tǒng)籌部分由單位負(fù)擔(dān)繳費(fèi)，為單位職工工資總額的20%，個(gè)人賬戶(hù)則由職工個(gè)人繳費(fèi)，為個(gè)人工資的8%。前者“現(xiàn)收現(xiàn)付”，用于支付已退休人員的養(yǎng)老金，后者實(shí)行的是長(zhǎng)期封閉積累、產(chǎn)權(quán)個(gè)人所有的“完全積累”制，原則上不能調(diào)劑借用。
而根據(jù)改革思路，“事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法。”那么，“完全積累”的個(gè)人賬戶(hù)如若“做實(shí)”，必將產(chǎn)生體量不小的一個(gè)“資金池”。
不過(guò)，目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值機(jī)制尚不健全。結(jié)余基金絕大多數(shù)存銀行、買(mǎi)國(guó)債，投資渠道單一，收益率比較低。人力資源和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)顯示，2013年雖然全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)資產(chǎn)總額已達(dá)4.77萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的比例高達(dá)8.3%。但由于多元化和市場(chǎng)化的投資體制沒(méi)有建立起來(lái)，絕大部分基金作為財(cái)政專(zhuān)戶(hù)存款“躺”在銀行里“睡大覺(jué)”，購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和委托投資合計(jì)僅為711億元，還不到資產(chǎn)總額的零頭。
投資收益率方面，不但低于企業(yè)年金基金收益率（投資收益率幾何平均值8.35%），還低于全國(guó)社保基金理事會(huì)的收益率（年均收益率9.02%），更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率（20年來(lái)城鎮(zhèn)社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率14.85%）。
從各地來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)施投資運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)較少，且僅在兩地實(shí)現(xiàn)。2012年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，廣東省曾委托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)1000億元養(yǎng)老金。有消息稱(chēng)，山東省也將委托全國(guó)社保基金理事會(huì)進(jìn)行投資。
“養(yǎng)老金要想實(shí)現(xiàn)保值增值，可以效仿社保基金、企業(yè)年金，增加委托運(yùn)營(yíng)資金，實(shí)施多元化投資策略。”一位社會(huì)保障研究學(xué)者建議。
針對(duì)這一問(wèn)題，馬凱表示，下一步將制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)辦法，在確保基金安全的前提下擴(kuò)大投資渠道，實(shí)現(xiàn)保值增值，增強(qiáng)基金支付能力。
6問(wèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資會(huì)漲嗎
機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，將實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)。對(duì)個(gè)體員工而言，工資上漲是保證繳費(fèi)的必然結(jié)果。
根據(jù)改革思路，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)。“這樣的話(huà)，在全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老“并軌”之前，公務(wù)員工資可能實(shí)現(xiàn)普漲。但是大幅上漲可能性不大，主要是為了覆蓋社保支出部分。”熊暉說(shuō)。
熊暉指出，當(dāng)前很多基層地區(qū)的公務(wù)員群體工資水平相對(duì)較低，而社保個(gè)人繳費(fèi)的比例不低，對(duì)于那些月收入2000余元的基層公務(wù)員而言，自己負(fù)擔(dān)各項(xiàng)社保繳費(fèi)相對(duì)困難。
鄭功成則認(rèn)為，實(shí)施養(yǎng)老“并軌”并不意味著機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資必然上漲，但卻是調(diào)整工資制度的好機(jī)會(huì)。國(guó)家應(yīng)支付改革的初始成本，即適當(dāng)增加一次工資，以消減改革初期帶來(lái)的陣痛，促使制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。
7問(wèn)“中人”如何改革
改革的推進(jìn)需循序漸進(jìn)，先易后難，養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”也不太可能采取一刀切的辦法。若以入職年齡將員工分為“老人”“中人”和“新人”，那么“中人”的改革方案必然最復(fù)雜。
新人新辦法、老人老辦法也是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之初的原則。根據(jù)當(dāng)時(shí)的規(guī)定，改革辦法實(shí)施前參加工作、本決定實(shí)施后退休的參保人員屬于“中人”。由于他們以前個(gè)人賬戶(hù)的積累很少，繳費(fèi)年限累計(jì)滿(mǎn)15年的，退休后在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過(guò)渡性養(yǎng)老金。老人老辦法，實(shí)施前已經(jīng)離退休的參保人員屬于“老人”，他們?nèi)匀话凑諊?guó)家原來(lái)的規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，同時(shí)隨基本養(yǎng)老金調(diào)整而增加養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。實(shí)施后參加工作的參保人員屬于“新人”，繳費(fèi)年限累計(jì)滿(mǎn)15年，退休后將按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金待遇水平與繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短、繳費(fèi)基數(shù)的高低直接掛鉤。
而深圳的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也選擇了類(lèi)似的路徑，按規(guī)定，深圳新進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員，在職期間與企業(yè)職工一樣，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。
不過(guò)，對(duì)于此次“并軌”如何實(shí)施，一切尚待相關(guān)細(xì)則出臺(tái)。
“通過(guò)基本養(yǎng)老金和補(bǔ)充養(yǎng)老金基本保持‘中人’養(yǎng)老金待遇，降低改革阻力。”有專(zhuān)家認(rèn)為，從目前的情況來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革有兩條路，一是沿用企業(yè)養(yǎng)老改革時(shí)的視同繳費(fèi)政策，這樣對(duì)于財(cái)政資金的壓力會(huì)小很多，但是今后也面臨養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)虧空的問(wèn)題。二是由財(cái)政一次性將個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)，甩掉歷史包袱，輕裝上陣，但這將產(chǎn)生巨大的財(cái)政壓力。
鄭功成也認(rèn)為，這次改革的關(guān)鍵是如何建立穩(wěn)妥的“中人”過(guò)渡辦法，讓“中人”養(yǎng)老問(wèn)題得到妥善解決，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)解決好機(jī)關(guān)事業(yè)單位中編制內(nèi)外員工的現(xiàn)實(shí)權(quán)益差距問(wèn)題。
