近日，審計署針對彩票資金展開大范圍審計。官方數(shù)據(jù)顯示，我國啟動彩票事業(yè)２０多年來，發(fā)行規(guī)模已累計達１.７萬億元。作為動員社會力量參與福利事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展籌集的“公益錢”，有明確用途規(guī)定——通常彩票銷售額的１５％用作發(fā)行費，３５％用作公益金，５０％留作獎金池。
彩票資金是以抽簽有獎方式籌集的社會公益金，理應(yīng)“取之于民、用之于民”。而“新華視點”記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對彩票的發(fā)行費和公益金，各地在使用中存在巨大差異，標準、去向均模糊不清。一方面，發(fā)行費標準多年居高不下；另一方面，有大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺”，還有部分公益資金被用于蓋大樓、買游艇、補虧空。
彩票“發(fā)行費”：１０年上漲逾７倍，操作空間不小
民政部數(shù)據(jù)顯示，截至２０１４年３月１４日，中國福利彩票自１９８７年創(chuàng)立以來累計銷量達１萬多億元。記者從國家體育總局體育彩票管理中心了解到，截至今年４月，我國體育彩票發(fā)行２０周年，累計發(fā)行規(guī)模已達７０００多億元。按去年超過３０００億元的銷售量，相當于每名中國人一年平均要花２００多元購買彩票。
據(jù)介紹，彩票發(fā)行費應(yīng)用于投注站返點、耗材采購及宣傳營銷、人員費用等。對具體如何使用，各地彩票管理機構(gòu)有一定自主權(quán)。“隨著基礎(chǔ)設(shè)備購買基本完成，以及網(wǎng)絡(luò)電子化彩票普及，近年來，彩票發(fā)行的后續(xù)投入實際在相對降低。”長期研究彩票資金的上海師范大學金融學院副教授李剛介紹。
然而，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著彩票銷量迅速增加，按規(guī)定應(yīng)占彩票資金１５％的發(fā)行費也隨之大幅增長。不僅“標準隨規(guī)模降低”的政策要求難以落實，使用中還存在“操作空間”：
——標準常年不降，催生高價發(fā)行。我國彩票管理條例等一系列規(guī)范明確提出：隨著彩票發(fā)行規(guī)模擴大和品種增加，可降低彩票發(fā)行費比例。但業(yè)內(nèi)人士表示，由于這一要求沒有強制性，多數(shù)彩票品種的發(fā)行費標準十余年沒有調(diào)整，成了“粗線條”約束。
浙江省福利彩票發(fā)行管理中心宣傳部負責人陶怡心介紹，１０年前，當?shù)馗＠势变N量五六億元，現(xiàn)在已達１００多億元。記者按不同彩票的發(fā)行費率標準計算得出，僅２０１３年，該省的福利彩票發(fā)行費就達近１８億元。財政部數(shù)據(jù)進一步顯示，２０１３年全國銷售彩票３０９３億元，而在２００４年還不到４００億元。據(jù)專家測算，２００２年后，主要彩票品種發(fā)行費率基本保持在１３％至１５％左右，１０年來發(fā)行費上升了逾７倍。
——采購尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。一家上市印刷企業(yè)的負責人透露，目前每張彩票的背后均印有廣告、玩法等圖文，需要外包企業(yè)印刷。“多數(shù)省份均由一兩家公司長期承印，通過何種渠道獲得業(yè)務(wù)不得而知。”鮮為人知的是，薄薄一張張彩票的印刷、供紙業(yè)務(wù)也“利潤驚人”。
以彩票印刷類上市公司鴻博股份為例，２０１３年其主營業(yè)務(wù)收入約７.１１億元，其中印刷業(yè)務(wù)的毛利率高達３４％。審計機關(guān)還曾查明，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙期間，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價采購，致使國家彩票發(fā)行費流失２３４１萬元。
——亂花錢，甚至“有錢花不掉”。被控貪污４７４４萬元的青島市福彩發(fā)行中心原主任王增先在任時，曾斥２０００萬元公款，購買當時國內(nèi)最頂級的豪華游艇。記者獲得的廣東省政府采購中心招標文件顯示，２０１３年１１月起，廣東省一家彩票管理中心采購啤酒期間，還公告降低招標要求，廣州南沙區(qū)某食品店的一次中標金額就達９８.８９５萬元。
蓋政府大樓補辦公虧空 一半彩票公益金“睡大覺”
“彩票的本質(zhì)是通過政府特殊事業(yè)向社會募集公益基金，最終目的不是經(jīng)營牟利，更不是賭博娛樂，而是通過人們買彩票補充公益開支的不足。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說。福彩、體彩兩大類彩票成立２０多年來，我國已籌集公益金３１００多億元和２０００多億元。這些應(yīng)“取之于民、用之于民”的公益金去哪兒了？
記者了解到，按照規(guī)定，彩票中心按３５％等比例上繳公益金后，怎么花就是政府主管機構(gòu)的事。以福利彩票為例，公益金有一半上繳中央財政，一半留在地方。上繳中央部分按６０％、３０％、５％、５％的比例，分配至社保基金、專項公益金、民政部和國家體育總局；留在地方的，也規(guī)定須用于“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災(zāi)”５類公益事業(yè)。
然而，在現(xiàn)實中，一些地方公益金卻使用效率低下，或在“睡大覺”或淪為“小金庫”：
——“趴在賬上睡大覺”。截至２０１２年末，山東省體育部門有４．２５億元體彩公益金未使用，其中４個市、３４個縣未使用體彩公益金占當年撥入金額一半以上；截至２０１０年２月，上海市福利彩票公益金累計結(jié)余６４１８萬元，占籌集公益資金總額過八成。
業(yè)內(nèi)人士表示，在留存地方的公益金中，一半“趴在賬上睡大覺”是普遍現(xiàn)象。江蘇某地級市財政部門負責人表示，盡管當?shù)孛鞔_彩票資金可用于補充社保基金，但實際“從來沒見過這筆錢真正用”。“究其原因，怎么分這筆錢成了部門的權(quán)力，甚至能不花就不花。”
浙江省福利彩票發(fā)行管理中心相關(guān)負責人表示，留存資金往往是要“攢著做大項目”。一些彩票基層工作人員坦言，其中不乏政績觀念作祟。比如，優(yōu)先安排本部門專項資金，或為“以備不時之需”而沉淀。
——蓋大樓建出租房。即便是打著公益“旗號”，資金也屢屢被挪用。上海市審計局報告顯示，２００９年該市用于體育場館改造公益金共１６４３萬元，但有５４３萬元實際用在場館辦公房改造及出租房屋修繕、辦公設(shè)備購置，超規(guī)定范圍的支出占總支出近三成。
事實上，本應(yīng)用于公益事業(yè)的彩票公益金，被民政、體育等主管部門拿來建樓、買車的現(xiàn)象十分普遍。根據(jù)湖北省審計廳公告，鄂州市民政局曾挪用３８．８萬元公益金用于辦公樓建設(shè)；還有１３個市州、２８個縣體育局擠占挪用公益金約１７８萬元。
——用作辦公經(jīng)費。中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君表示，彩票公益金按規(guī)定不得用于平衡財政一般預(yù)算，但目前彩票管理制度設(shè)計上有明顯的部門色彩，變成“哪個部門賣彩票，哪個部門獲利益”。部門經(jīng)費不足，就用公益金補充。例如，湖北松滋市民政局曾挪用１３萬元彩票公益金用于機關(guān)經(jīng)費，荊門市民政局則挪用３９．８萬元支付工資。
加快改革避免公益金成“小金庫”
事實上，早在２００１年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》中，就指出存在彩票發(fā)行費用比例過高，彩票公益金的使用范圍過于狹窄等問題。同時明確“降低發(fā)行費用，增加彩票公益金”的改革方向。
記者采訪了解到，“經(jīng)手環(huán)節(jié)多”“覬覦部門多”“個人權(quán)力大”，均是基層反映強烈的彩票資金管理突出問題，各級公益金收入屢屢遠大于當年支出。專家認為，這一低效率現(xiàn)狀實際違背了設(shè)立彩票事業(yè)的初衷。
近年來，國家體彩中心及陜西、青島等地彩票中心的多位負責人先后落馬。“在公共資金的投入使用中，要減少審批環(huán)節(jié)，加快資金利用效率。”北京大學光華管理學院教授劉俏說。一些專家建議，可將公益金過渡為博彩稅，財政統(tǒng)籌專用避免截留。
施正文建議，還要加快機構(gòu)市場化、管辦分離改革，使彩票事業(yè)與行政部門脫鉤。據(jù)了解，在彩票的發(fā)行管理中，“一把手亦官亦商，掌控數(shù)億資金”是導致資金管理失靈的重要原因。隨著銷量快速提升，彩票管理機構(gòu)既是事業(yè)單位、又是經(jīng)營機構(gòu)的矛盾正在凸顯。
專家建議，改革中可專門針對彩票事業(yè)立法，并成立脫離部門的監(jiān)管委員會依法監(jiān)督；資金的分配上也要納入國家財政預(yù)算，保證專項足額使用，避免形成部門結(jié)余。國家行政學院經(jīng)濟學部主任張占斌認為，彩票資金需要提高績效。“如果監(jiān)督制度太寬泛或存在缺陷，就會出現(xiàn)挪用資金等問題，甚至使這一公益行業(yè)淪為腐敗的高發(fā)區(qū)。”
