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近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。文件提出要實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。按照全國統一安排，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，研究制定統一規范的實施辦法，探索建立抵押資產處置機制。
針對土地流轉，《意見》提出了四個“堅持”的基本原則：堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展；堅持以改革為動力，充分發揮農民首創精神，鼓勵創新，支持基層先行先試，靠改革破解發展難題；堅持依法、自愿、有償，以農民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，土地經營權流轉不得違背承包農戶意愿、不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境；堅持經營規模適度，既要注重提升土地經營規模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，確保農地農用，重點支持發展糧食規模化生產。
“《意見》對土地流轉的各方面發展都進行了規劃，尤其是在規范經營權抵押方面的安排非常及時。”中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田說。
今年以來，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動農地承包經營權抵押貸款業務，涉及機構包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時，國有大行也開始瞄準這項業務，工行、建行甚至國家開發銀行都在這一領域有試點打算。據了解，目前全國已有19省的相關地區正在開展試點。但是《經濟參考報》記者此前走訪多地發現，目前開展該項業務的地區，都或多或少因為法律、政策的現實阻礙而面臨重重困難，尤其是在抵押資產處置方面，現在還沒有出臺相應的機制。
由于機制缺位，目前已經出現了因抵押物處置不當而產生的矛盾。鄭風田表示，現在有好多地方的土地經營權全被村干部拿走后做抵押了，農民都不知道，一旦出現壞賬就會引發糾紛。另有知情人士告訴記者，今年在山東某地，有農戶把全村的土地經營權都流轉過來，隨后發現還不上200多萬元抵押貸款，就選擇了“跑路”。
對此，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文此前在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，三權分置理論確實解決了一些實踐問題，但要注意的是，經營權是可以流轉的，如果流轉之后的經營權再用于抵押，當出現承租人因還不起銀行錢而跑路時，就會出現原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面。
鄭風田表示，出了問題后經營權作為抵押物如何處置是目前這項改革爭議最大的地方。抵押是一種金融行為，必然伴隨著風險。而化解風險的辦法在各地可能是不一樣的，可以期待文件中提出的探索建立更完善的機制。而且這個機制不應僅是針對處置的，從評估到貸款再到保險都要建立起來才行，例如設立專門的資產評估機構等，因此還有待銀行部門會同農業部門發布完整的政策綱要。
而據陳錫文透露，為了保證試點工作有序進行，央行有關部門正在研究制定土地經營權抵押貸款的整體方案。
另外，《意見》還對穩定完善農村土地承包關系、加快培育新型農業經營主體、建立健全農業社會化服務體系等做了詳細安排。提出在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題；堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田，禁借土地流轉之名違規搞非農建設；以及各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，對租地條件、經營范圍和違規處罰等作出規定。
