33歲的郝芳芬是四川雅安市漢源縣九襄鎮的一名村民，在成都市從事家政服務已近8年。談到落戶成都或者雅安市，郝芳芬顯得有些猶豫。她坦言，雖然這幾年收入從過去每月的1500元漲至2500多元，但她還是希望將戶口留在家鄉。“大城市生活成本比老家高多了。在老家，自己有地，吃喝不愁。”
在國務院新出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，將在2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶作為一項重要目標。然而《經濟參考報》記者近期在浙江、河南、四川、陜西、江西等地采訪時卻發現，盡管各地均出臺了政策推進戶籍制度改革，但相當數量的農民卻因擔心自己原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進城不落戶”的現象突出，甚至出現了原有城市戶籍人口希望換成農村戶籍的“逆城鎮化”現象。
戶口利益鏈此消彼長 農民落戶城鎮顧慮多
浙江省公安廳人口管理與服務總隊總隊長阮文廣認為，隨著經濟快速發展、城鄉建設不斷加快和社會利益格局持續調整，農村戶口背后的利益鏈越來越長，城鎮戶口背后的利益鏈越來越短，農業轉移人口進城落戶意愿不強的趨勢還可能進一步加劇。
和郝芳芬一樣，在勞務輸出大省四川、河南等地，大多數農民工對在城鎮落戶“顧慮較多”。國家統計局河南調查總隊2013年底的一份調研報告顯示，盡管當前農業轉移人口成為城鎮居民的意愿較為強烈，超過八成的農民愿意在城鎮就業生活，但在城鎮落戶的積極性并不高，商丘市愿意落戶城鎮的農村轉移就業人口比例不足5％。
在人口流入大省浙江，由于擔心不能在城鎮長期穩定就業，對流出地農村的既得和預期利益又難以割舍，在流入地落戶的意愿也并不強烈。據2014年2月該省流動人口流動狀況抽樣調查，“希望在居住地落戶的”僅占8.5%，大部分流動人口更看重務工收入、子女就學和社會保障等問題。
河南省許昌縣尚集鎮羅門村村民完海亮“一輩子窮在戶口上”的遭遇正是許多農民“進城不轉戶”心態的注腳。近4000口人的羅門村，2000多個勞動力全部在外務工，800多戶中在市縣購房者多達100多戶，但戶口都留在村里。2004年農業稅廢除后，完海亮借在鄭州工作之機，花費數萬元將全家4口的戶口遷到了鄭州，此后企業倒閉，失業多年連社會保險的費用都難以為繼，無奈之下，2012年，完海亮花費2萬多元為村里打井、修路，得到村民許可，又重新將戶口遷回了農村。
落戶成本成“硬骨頭” 城鎮承載能力有限
據中國社科院發布的《中國城市化發展報告2012》，在社會保障和公共服務配套上，農民市民化的平均成本為10萬元/人，進入大城市的成本還將成倍增加。《經濟參考報》記者在浙江、四川、江西等地追蹤采訪時發現，落戶成本高是許多戶籍制度改革參與者們最大的顧慮。
教育問題一直是進城務工人員最關注的話題。近年來，各地大力解決進城務工人員子女的就讀問題。隨著大量農民工子女流入城鎮，給地方財政帶來了一些負擔。成都市教育局局長呂信偉曾給記者算過一筆賬：成都現有義務教育階段外來務工子女36萬人，每人每年財政轉移支付僅300元，而成都市生均教育成本在1萬元以上。
“只要農民工落戶南昌，其子女入學和當地城市居民子女入學并無政策上的差異。”南昌市教育局義務教育工作處楊雪飛介紹。經測算，若南昌新增100萬城市人口，預計學生將增加20萬人。而要在短時期建立一批師資合格的教師隊伍、能夠提供合格教育質量的學校非一朝一夕之事。
城市基礎設施的配套也成為戶籍改革后城鎮化面臨的突出問題。以自來水供給為例，今年以來，鄭州城區因干旱問題已發生兩次供水危機。按照規劃到2020年，鄭州市中心城區人口要達到700萬，而目前僅為300多萬。鄭州市自來水公司的規劃顯示，為了配套人口增長，鄭州市將新建7個水廠，供水能力達到214萬立方米，為目前鄭州市供水能力的數倍。但一個尷尬的現實是，目前僅有一座水廠在建，其余規劃僅停留紙面，周邊水源呈現枯竭態勢。而河南省電力公司也反映，當前，隨著人口向城鎮的集聚，鄭州等大城市和縣域農電的迎峰供給也都日漸緊張，大城市限電和農村超負荷區域存在擴大化趨勢。而龐大的電網新建和擴容投資以及供地等問題都日漸凸顯。
“當前城鎮承載農業轉移人口市民化的能力比較有限。近年來浙江省各地的環境污染、交通擁堵、房價和生活成本上升、就學就醫資源緊張等‘城鎮病’已逐漸顯現。”阮文廣說，“以2300萬流動人口基數計算，全省農業轉移人口市民化總成本將達2.3萬億元，而2013年浙江省地方財政收入為3797億元。”
統籌城鄉一體化 促進人口雙向流動
專家認為，需要在制度設計上考慮到農民的利益和意愿，通過市場化手段和利益贖買選擇來保障農民的自由選擇權，而不是采取強制性和強迫性措施。
河南省發改委主任孫廷喜認為，城鎮化的科學推進必須確保農民的利益不受損害，要積極推進農村土地承包經營權登記試點、農村宅基地確權登記頒證工作和集體經濟股份制改革，完善農村土地流轉服務體系，促進農民收益最大化，消除農民進城后顧之憂，彌補進城個人成本，增強向城鎮轉移動力。
河南大學教授耿明齋認為，破解戶籍逆城鎮化的困局，除農村個人資產問題外，培養農民進城必需的文化和技術等“軟實力”，一方面，政府部門應該多為農民工提供教育、培訓的機會和平臺，從政策上要求農民工必須接受必要的事業培訓或持證上崗；另一方面，農民工要積極主動參加各類學習培訓，不斷提高自身文化水平和技能水平，提高自身就業能力和技能水平，真正在城市立足。
“戶籍制度改革目前只是邁出了第一步，實際上，城鄉戶籍制度改革和城鄉一體化，不僅意味著農村人口可以在城市定居，也意味著城市人口可以到鄉村定居。”中國社會科學院農村發展研究所副研究員李人慶說，“如果只有單向的流動，那還稱不上所謂的一體化。我們要改變傳統思維，城鄉統籌并不一定是城來統鄉，完全可以借鑒農村政策中好的，來影響城市政策。在城鄉之間都需要在福利和保障政策上不斷消除不平等的權利責任，建構國民一體化的權利責任保障體系。對于其選擇也要考慮到其心理社會承受力給予一定緩沖期，緩解其心理壓力和社會適應壓力。”
著眼就地市民化 傾斜性投資中小城鎮
專家認為，當前要推進戶籍制度改革，關鍵在于通過同步配套改革，增強進城動力，解決好進城農民工在住房保障、就業服務、子女教育等方面的需求，逐步實現社會保障跨市州接續，全省范圍無縫對接，推動城鎮常住人口享有城鎮基本公共服務和同等權利。
“人口城市化和市民化需要相應的公共財政支撐，如何分攤流動人口定居所帶來的城市化財政負擔,是一個尚待解決的難題。”中國社會科學院農村發展研究所副研究員李人慶認為，“中小城市的人口擴張會對人口流入地財政帶來壓力，財政保障需要解決財權和事權不相匹配的問題。”
阮文廣認為，戶籍制度改革應當著眼于農業轉移人口就近就地市民化。就近就地市民化成本較低。從城市承載能力看，流動人口過度流向大城市，可能會給大城市帶來交通堵塞、環境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”。同時，隨著農村生活水平日益提升，農村人口到大城市居住生活的意愿正日益減弱。無論從城鎮化長遠發展看，還是從農村人口自身意愿看，促進農業轉移人口就地就近市民化應該是戶籍制度改革的最佳選擇。
“現在國家主導向農村地區投資較多，利益集團大公司主導的投資多集中于大城市，而中小城市和建制鎮等恰恰是目前投資少有覆蓋的地方。我們需要改變現在的國家財政戰略，堅持向城鎮做傾斜性投資，改變以往投資集中于大城市的局面，以投資改善中小城市和鄉鎮的發展環境。”中國人民大學農業與農村發展學院院長溫鐵軍認為。
此外，阮文廣認為，當前我國戶籍管理制度相關法律法規滯后，已成為深入推進戶籍制度改革面臨的嚴峻問題，早已與我國目前的社會情況不相適應，使推進戶籍制度改革缺乏全面完整的法律參照，建議盡快出臺相應的法律法規，讓基層部門在具體操作過程中有法律依據。
記者在各地采訪戶籍制度改革時，眾多戶籍制度改革參與者和專家表示，取消城鄉二元體系的戶口性質劃分，統一城鄉居民戶籍性質僅僅是標志。衡量戶籍改革實際成效的關鍵還是在于各項配套政策的跟進與落實，即消除依附在戶口性質上的如醫療、就業、住房保障等方面的差別待遇，真正實現城鎮基本公共服務的全覆蓋。這也是實施戶籍改革最大的難點。
制度維權打消后顧之憂
四川省社會科學院研究員郭正模認為，我國推進戶籍制度改革，將解決農業人口和非農人口長期以來社會保障與權利上不平等的現象，應進一步解決農村土地產權與農民財產轉移的問題，才能消除農民進城的后顧之憂。
浙江省德清縣是最早進行戶籍制度改革試點的地區。為了從制度上保障農民合法權益，打消農民進城的后顧之憂，并真正實現農村居民“留鄉”或“進城”的自主選擇權。該縣提出了“先確權、再戶改”的改革思路。在取消戶籍性質劃分前，實施歷史遺留戶口問題清理，明確全縣每一名居民其戶改前的戶籍身份。通過對農村土地（山林）承包經營權、村集體資產收益權以及農村宅基地三項權益進行確權，實現農民可以在取消戶籍性質標識的情況下繼續保留其原有權益。明確了進城鎮落戶農民以取消戶籍性質前的居民戶籍備份數據為依據，繼續享受農村居民計劃生育政策待遇。
在江西省南昌市，當地在轉戶農民利益保障上只做加法、不做減法。一方面是充分保障轉戶農民既有利益，同時顯化資產價值，通過土地處置等配套機制，增加轉戶農民財產性收入。南昌市農業局農村經營管理站站長王群介紹，根據新規，農村居民轉為城鎮居民后，其承包的土地可采取保留、流轉、退讓三種處置和利用辦法。
陜西省則提出了對進城農民實行“宅基地換住房、承包地換社會保障”的補償辦法，對舉家遷入城鎮并自愿退出原有宅基地和承包地的農民，都給予一次性經濟補償，并使他們在城里享受與城市居民無異的社會保障。
轉移支付與市民化掛鉤
四川省社科院教授胡光偉認為，戶籍制度改革的公共成本，需要政府、企業、社會共同承擔。特別是政府要完善公共財政體系，建立與常住人口規模相掛鉤的教育、醫療等公共資源配置和財政轉移支付制度，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機制。探索建立外來人口市民化專項基金，重點補貼農村轉移人口集中流入地區公共服務投入。
“農民市民化平均成本為10萬元，不僅包括養老、醫療、教育等成本，也包含了城市基礎設施建設成本。”南昌市發改委副主任鐘堅介紹，隨著大量農民進城務工，南昌財政中的稅收收入、土地收益必將增加。政府可以將財政資金壓力攤薄到6年時間范圍內逐步消化，只要操作有序，完全處于政府財力的可控范圍內。
鐘堅認為，國家提出建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，可以通過選擇若干市縣開展新型城鎮化試點，重點在農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度等方面進行探索。“過去，我國主要以戶籍人口為依據進行資金經費劃撥，今后要加大省級財政統籌力度。進一步完善市縣轉移支付機制，在轉移支付中充分考慮非戶籍常住人口因素，逐步建立與市民化掛鉤的轉移支付制度。”鐘堅說，為降低政府負擔，還可積極引入企業、社會組織建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制等主體參與相關公共服務的生產。
浙江德清縣在試點戶籍制度改革時，在充分考慮財政承受能力和資源承載能力的前提下，按照“先易后難、量力而行”的原則，對條件成熟的16項政策進行了調整。“戶籍制度改革應當是一個漸進的過程，戶籍制度背后涉及一系列相關政策的再調整和利益的再分配，在現有的法律框架、政府財力、社會承受力背景下，長期以來形成的城鄉差別、地區差別、制度差別不可能一夜拉平，如果依靠強硬的行政手段干預人口遷移和制度調整，必然會帶來一系列社會矛盾和后遺癥。”浙江省公安廳負責人認為。
