金融機構積極性高漲，全國19省相關地區正在試點
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新一輪農村土地制度改革提速，改革所涉及的法律法規修訂成為當前工作的一大重點。伴隨著越來越多的金融機構積極試點農村土地承包經營權抵押貸款業務，其面臨的現行法律法規抵觸問題日益突出。日前，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，現在央行有關部門正在研究制定方案，對農村土地承包經營權抵押貸款試點工作進行整體部署。改革中所有涉及修法的內容則將參考上海自貿區“先行先試”的做法，即在部分試點地區經過授權后方能開展，待成果經過檢驗后再考慮是否在全國內修法。
據了解，十八屆三中全會后，中央迅速梳理分解了300多項改革任務，其中《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”工作由央行牽頭。今年以來，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動農地承包經營權抵押貸款業務，涉及機構包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時，國有大行也開始瞄準這項業務，工行、建行甚至國家開發銀行都在這一領域有開展試點的打算，日前農行率先出臺了相關辦法，成為首家從總行層面推行該類貸款的大型商業銀行。
但是，《經濟參考報》記者此前走訪多地發現，目前開展該項業務的地區，都或多或少因為法律、政策的現實阻礙而面臨重重困難。因為要推進這項工作，涉及的一系列法律法規都有待修改，包括《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等。目前，這些法律規定農村土地的使用權不能出讓、出租或抵押和擔保，直接導致相關工作不能合法開展。據陳錫文透露，目前全國已有19省的相關地區正在開展試點，為了保證試點工作有序進行，央行有關部門正在研究制定整體試點方案，因為改革過程中涉法內容較多，央行也正在和立法機關積極溝通，修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。
截至目前，改革所涉及的法律問題一般來說都是采取“立”“改”“廢”三種處理手段，而在農地承包經營權抵押的問題上則更麻煩一些。陳錫文表示，《物權法》、《擔保法》等明確規定農村集體土地的使用權不得用于抵押擔保，最初央行希望能通過有關部門出臺司法解釋的方式讓這項改革合法化，但是司法部門卻認為，司法解釋解釋不到這個程度。于是，法律沒有改就意味著改革不能在全國范圍內實行，現在只能靠立法機關在一定期限內在一定范圍進行授權，同意在特定地區不實行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿區。
“上海自貿區就是在28平方公里內，有三項法律三年內可以不實行，而三年后要檢驗授權的效果，如果效果好就是未來修法的重要依據，如果效果不好就退回去，再想其他辦法。”陳錫文說，當農村土地制度改革遭遇法律障礙時也將采用這種模式，首先肯定不會在全國范圍內推進，不否定現行法律，所以只能試點；其次是在試點前要取得人大常委會的授權。值得一提的是，授權的程序非常嚴格，在上海自貿區，國務院最初提出的是四項法律三年內不實行，但最終經過人大常委會反復研究討論后通過的只有三項法律。
陳錫文表示，在實踐中，規避法律障礙也有很多技巧可尋，例如在《擔保法》中并沒有提到承包經營權的概念，原文用詞為土地“使用權”，這就給現在各大金融機構繼續推進試點而不從根本上觸犯法律留有一定空間。對中央政府而言，最重要的一點就是如何設計好試點方案，通過和立法及司法機關溝通，確定在何種限制條件下進行改革。
目前，地方政府和金融機構開展這項工作的積極性很高，農民也有一定的期盼度。今年以來，信貸資金定向支持“小微”“三農”的政策信號愈發明確，但受經濟下行周期的影響，商業銀行資產質量下降壓力也較為突出，銀行傾向于在抵押方式上創新，農地承包經營權抵押正是目前金融機構的一個重要選項。然而，陳錫文表示，現在各大機構的確是在按照中央的要求進行試點，但是這種模式能解決多少農業資金缺口，對其未來發展要寄予多大的希望，還是要實事求是，這里面還有很多細致的問題沒有解決。
例如，目前已經通過三權分置的理論解決了一些實踐問題，農民自有的土地經營權，可以自己處置和抵押，最壞的情況就是失去幾年經營權。然而要注意的是，經營權是可以流轉的，如果流轉過后的經營權再用于抵押，當出現承租人還不起銀行錢然后跑路時，就會出現原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面。據了解，這種情況在一些地區已經發生過，有農戶把全村的土地經營權都流轉過來，隨后發現還不上200多萬元抵押貸款，就選擇了“跑路”。雖然最終通過地方政府協調將土地還給了各家農戶，但是因為銀行沒有拿回貸款，農民的承包經營權證也就拿不回來了。
“未來還不知道會引發多少類似的問題。”陳錫文說，因此方案的設計必須細致，例如金融機構在處理流轉過后的土地經營權抵押時，不能按照全部有效流轉期進行抵押，比如五年的流轉期最多抵押兩年，如果到期無法償還，之后的三年銀行還可以將土地租給其他人，以防止承租人跑路后出現壞賬。
