在國際直接投資實踐中，東道國政府市場準入等方面政策變動始終是海外投資者面臨的最大風險之一。準確評估這一風險的大小、發生的概率，是跨境投資正確決策的重要內容。審視解析韓國濟州島中資目前的困局，對我國企業的海外投資有利。
濟州道政府阻擊中資風波始末
由于氣候宜人，風光明媚，且2010年以來實施了不動產投資移民制度，濟州島成為近年中國居民旅游的熱點，也是中國企業、居民海外投資置業的熱門地區。但自6月初以來，濟州道新知事元喜龍阻擊中國投資風波乍起，至今仍在持續發酵，甚至可能進一步擴大，外資、外國人在濟州原本友好的商業和生活環境已經急劇惡化，預計還將進一步惡化。
這場風波的苗頭在濟州道知事競選期間就已經露頭，元喜龍將抨擊中資和中國人對濟州經濟社會的“負面影響”作為競選主題之一，為自己贏得了不少人氣與喝彩。在6月4日韓國地方選舉中當選之后，元喜龍頻頻針對中國資本發表攻擊性言論，指責綠地、藍鼎等中國大公司在濟州投資的大項目屬于“投機資本”，聲稱中國人在濟州買地之后可能圈占起來成為“中國城”，對已經獲得上屆道政府批準、但未開工的中資項目許可證書“一一檢驗并從頭開始”，并宣布將大幅提高外國人通過購買房地產獲得濟州永久居留權的條件。
中國藍鼎集團濟州開發公司投資建設的“神話歷史公園”項目A、R、H區塊占地近252萬平方米，原計劃截至2018年投資2.56萬億韓元(約合25億美元)建設公園、酒店、度假村等一系列娛樂觀光設施，6月24日舉行開工儀式。6月17日，當選濟州道知事不足半個月的元喜龍突然表示，當地歡迎健康的中國資本，但堅決反對投機性中國資本，要求將該項目的后續審批等全部移交給新的濟州道廳。6月20日，濟州道政府向藍鼎濟州開發公司發出通知，聲稱通過核查5月30日申請的濟州神話歷史公園A區和R區的建筑許可，發現建筑許可申請面積和開發承認面積之間存在一定差異，要求在8月29日之前進行完善。
綠地集團是第一家躋身財富全球五百強排行榜的以房地產開發為主業的中國企業，至今已進入美、加、澳、英、德、西班牙、韓、泰、馬來西亞等9國的14座城市，2013年海外房地產業務銷售收入達30億元，2014、2015年目標分別為200億元、400億元。此前，綠地集團在濟州島已投資9億美元開發健康醫療城項目，在積累成功經驗后與韓國樂天公司聯合開發的“夢塔”(綠地濟州夢想大廈)項目位于濟州島商業圈核心，是集酒店、酒店式公寓等于一體的旅游度假城，計劃投資額達60億元，建筑面積約31.3萬平方米，主建筑物高218米，是濟州最高雙子塔，建成后將成為濟州島新地標。元喜龍上任之后，夢塔項目也陷入停滯。
在阻擊中資大項目的同時，濟州道政府還宣布將大幅提高外國人通過房地產投資獲得永久居留權的條件。
自2010年實施不動產投資制度以來，濟州島的政策一直是投資濟州島5億韓元以上房地產并經過5年就可獲得永久居留權(F-5)；6月20日，元喜龍的職務交接委員會宣布，以后外國人要獲得濟州道永久居留權，除購買5億韓元(約合50萬美元)以上房地產外，還必須另外購買5億韓元“濟州地方開發債券”；同時將實施“永居權總量制”，將移民總數控制在濟州島人口總數的1%，約6000人。
隨著時間流逝，這場風波已出現蔓延之勢。8月31日，與元喜龍同屬韓國執政黨新國家黨的議員金熙國公開濟州道政府提交的資料，聲稱從2009年至今年6月末，中國人持有的濟州土地面積從2萬平方米增長到592.2萬平方米，增幅超過295倍；其公示地價從4億韓元上漲至5807億韓元，暴漲約1450倍。且中國人持有的濟州土地中近一半(277.3萬平方米)是今年上半年購置的，表明中國人在濟州購地提速，聲稱預計中國人購置的濟州土地累計面積今年將突破700萬平方米，達到濟州島附近馬羅島(30萬平方米)的20倍以上。韓國某些媒體對這些資料大力渲染，言外之意，就是認為中資已經對濟州島構成了“威脅”。
變更外資市場準入政策的不合理
經過這場風波，外資、外國人在濟州的商業和生活環境已經發生了實質性變化，對在韓外資構成了現實的風險。而且，濟州道現政府、某些韓國議員和媒體對濟州島中資的指責不僅站不住腳，也有悖韓國中央政府、其他地區努力招徠外資的政策。
不錯，根據濟州道現政府提出的資料，中國人持有的濟州土地增長不少，在外國人持有的濟州土地總額中所占比重也大幅提升。2009年至今年6月末，在外國人持有的濟州土地中，中國人所占比例從不足1%飆升至43%，美國人由49%減少到27%，其他亞洲國家所占比例由11%減少到6%。但盡管如此，外國人購買持有的濟州土地總面積也只有1373.8萬平方米，僅占濟州島總面積的1%；與2009年的760.8萬平方米相比，4年半增長81%，也談不上驚人。
元喜龍及其領導的濟州道現政府的外資政策與中央政府和其他地區的政策取向明顯相悖。樸槿惠政府著力吸引外資自不待言，8月12日，韓國中央政府公布振興服務業規劃，明確點名將積極支持4大度假村項目，遭到濟州道現政府阻擊的“神話歷史公園”名列其中，并允許設立外國人專用賭場。元喜龍對此反應是立刻在電臺公開表示反對。就是韓國其他地方政府，對外資的態度也比濟州道現政府友好。韓國首都首爾吸納的外資總量比濟州高得多，但首爾市政府、議員對外資的態度就比濟州道現政府開放許多。9月16日，首爾市政府向首爾市議會議員崔判述提交“外國人土地取得現況”，他表示去年外國人拋售土地給房地產市場帶來了一定負面影響(指價格下跌)，但今年以麻浦區、龍山區等地區為中心，外國人購入的土地面積在逐漸擴大，首爾市政府和中央政府將努力通過擴充基建設施，積極吸引外資。在這樣的情況下，綠地集團濟州夢塔項目遭遇阻擊，卻就首爾江南地區的2萬億韓元(約合120億元人民幣)大型開發項目開展積極洽談，實不足為奇。
不同政體下東道國政府道德風險的差異
新官上任后否定前政府與外資簽署的協議和承諾，這種風險在任何政體下都可能發生。但其他條件相同，競選政體下的這種風險較高，因為這種政體會激勵官員縱容乃至慫恿排斥外國商品、企業、勞工，或是索取過分的勞工待遇，借此撈取選票；相反，在行政主導政體下，政府決策者更看重外資帶來的就業、財政收入等實際利益，相對沒有那么強的動機去推翻對外資的承諾、協議。
同時，上述道德風險隨政府層次而異。由于著眼于中央政府權位的官員必須較多考慮國家外交利益，地方性官員則無需顧及國家外交利益，因此，中央政府的這種道德風險低于地方政府。而東道國地方政府的這種道德風險水平高低，在相當程度上又取決于東道國政制。假如其他條件相同，在實行地方自治的國家或地區，中央政府約束地方性官員的手段相對較少也往往不夠強硬，地方政府的這種道德風險水平較高；在中央集權制國家，對地方政府首腦實行任命制，中央政府約束地方性官員的“烏紗帽效應”相對強硬，地方政府的這種道德風險水平相應較低。
筆者希望能夠由此總結經驗教訓，改善事前布局決策，降低海外投資風險概率。
(作者系商務部研究院研究員)
