交通擁擠、空氣污染、公共服務不足……隨著城市人口快速增長，北上廣等地的“大城市病”日益突出，城市承載力已經接近極限。《經濟參考報》記者調研了解到，近些年北上廣幾個特大城市持續快速發展，對城市的資源環境、公共服務能力、可持續發展形成巨大壓力。盡管各地都明確了人口控制政策、采取了諸多措施，但受經濟增長壓力、管理體制不順、功能疏解難度大等因素，實現控制人口規模的目標面臨諸多難題。
北上廣等大城市承載力逼近極限
龐大的人口規模，讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負債累累”導致難以正常行走。
隨著人口急劇增長，北上廣等特大城市人口與資源環境的矛盾凸顯，交通擁擠、空氣污染、公共服務不足等“大城市病”日益突出，城市承載力已經接近極限。
數據顯示，北京市機動車已超過５００萬輛，上海、廣州等多個城市超過２００萬輛，車輛的增加加劇了交通擁堵。在北京，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采地下水、從外省調水“解渴”。暑期北京城區日供水量逐漸上升，北京市自來水集團預測，今夏城區日供水量將達到３１０萬立方米至３１５萬立方米，接近３１８萬立方米的日供水能力極限。
在廣州，去年不少生源密集地小學學位緊張、“僧多粥少”，其主要原因是當年出生的流動人口增幅超過２０％。由于人口多，廣州一天要處理１．４萬噸垃圾，主城區要處理９７００多噸垃圾，１天要處理污水４６５萬噸。
龐大的人口規模，讓大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負債累累”導致難以正常行走。為了控制人口規模，北上廣等特大城市均采取了一系列措施：
——“積分”進城，規范外來人口落戶。早在２０１０年，廣東便實施流動人口辦居住證及積分入戶制，截至今年７月底，已發放４８７２萬張居住證，涵蓋公交、小額消費、金融等多種功能。上海于２０１３年６月印發《上海市居住證積分管理試行辦法》。
——功能疏解。一是在郊區建設城市“副中心”，二是將部分產業遷移至周邊省市。在北京，大紅門服裝市場已經確定外遷河北白溝，白溝大紅門國際服裝城一期將于９月底試營業。廣州積極建設城市副中心，促進人口逐步向兩個新城區和三個副中心集聚。如今老城區周邊的新區都已覆蓋地鐵公交，完善與毗鄰城市的交通接駁，醫院、學校也在配套完善中。
——規范社會管理。北京、上海等城市均在推進打擊黑車、拆除違建、打擊群租等工作，在提升社會治安的同時，也增加了無固定工作、無合理居所的外來人口的生活成本，對控制外來人口也起到一定作用。
北上廣每年增加一個中小城市人口量
在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數量達到四五十萬人，相當于一個中小城市的規模。有專家表示，北京目前常住人口已是１９８６年的兩倍多，相當于“２６年長出一個北京城”。
根據《國家新型城鎮化規劃（２０１４－２０２０）》，人口在３００萬至５００萬之間的為大城市，城區人口５００萬以上的算是特大城市。截至２０１０年，人口在５００萬至１０００萬之間的中國城市達到１０個，１０００萬以上的城市有６個。記者了解到，在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數量達到四五十萬人，相當于一個中小城市的規模。
近十多年來，北京的常住人口以每年近６０萬人的速度持續增長，近兩三年增速略有所放緩。２０１３年，北京市常住人口２１１４．８萬人，較２０１２年增加４５．５萬人，增長２．２％。有專家表示，北京目前常住人口已是１９８６年的兩倍多，相當于“２６年長出一個北京城”。
其中，外來人口是新增常住人口的主力。２０１３年，北京市常住外來人口８０２．７萬人，占比３８％，同比增長３．７％，新增外來人口占當年新增常住人口的６３．５％。“十二五”的前三年，全市常住外來人口增長９８萬人，年均增長４．４％，占全市新增常住人口的６４．１％。
記者從上海社會科學院了解到，１９９３年到２０１２年，上海常住人口從１３８１萬增加到２３８０萬，平均每年新增５２．６萬，年均增長２．９％。２０１３年，上海常住人口突破２４００萬大關，達到２４１５．１５萬人，比上年增加３４．７２萬人，其中外來常住人口９９０．０１萬人，占比４１％，較上年增加２９．７７萬人。
在廣州，情況也不容樂觀。２０１３年末，常住人口１２９２．６８萬人，其中，戶籍人口８３２．３１萬人。這比２０１２年第六次人口普查時的１２６０萬人增長了約３２萬人，從２０００年到２０１２年間，廣州常住人口每年增長達４３萬。
據預測，如不采取有效調控措施，２０２０年上海常住人口將超過《上海市主體功能區規劃》中全市常住人口總量２６５０萬的人口規劃目標，２０３０年將達３０００萬人左右。
遏制人口過快增長面臨諸多瓶頸
各地仍存在ＧＤＰ思維慣性，擔心產業結構調整會導致經濟發展減緩、稅收減少、失業等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發展，但是，地方政府為了自身利益，轉移或外遷的難度很大。
記者在北上廣調研了解到，盡管各地采取了一系列控制人口過快增長的措施，人口增速有所趨緩，但是絕對數量仍然大幅增加，對城市健康運行和持續發展造成巨大壓力。目前，人口規模控制工作面臨多重阻力。
一是人口管理體制不順，多方合力尚未形成。據了解，上海在２００８年成立了市人口綜合管理和服務領導小組，辦公室設在市公安局，成員單位有２５家，但各部門各自為政、工作機制不暢。目前，居住證登記與信息匯集系統化程度較低，信息合建共享機制不夠順暢是重要原因。
二是“ＧＤＰ思維”下“以業控人”推進力度不足。記者發現，各地仍存在ＧＤＰ思維慣性，擔心產業結構調整會導致經濟發展減緩、稅收減少、失業等問題。一些高耗能、勞動密集型的“納稅大戶”本不適合在大城市發展，但是，地方政府為了自身利益，轉移或外遷的難度很大。
三是相關政策不到位，“以房控人”政策力度不夠。比如，上海在２０１１年７月頒布的《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》對城鄉結合部的農民房屋出租缺乏具體政策，對“非改居”的廠房出租沒有明確規定。雖然規定了違章建筑及危險房屋不得用于出租，以及租住人均面積不得低于５平方米，不得分隔搭建后出租等，但執行過程中卻由于各部門分工不明確等原因執行力度不足。
四是“單獨兩孩”等政策給人口控制帶來新壓力。據北京市衛生計生委測算，政策放開后平均前５年每年將新增５．４２萬人左右，此后每年新增約４萬人左右。“單獨兩孩”政策實施將使城六區人口服務管理壓力加大，也使幼兒園、小學配置更趨緊張。
以產業疏導引導人口分流
專家表示，特大城市人口膨脹根源在于產業和功能過度聚集，因此有必要對特大城市功能和產業進行疏解，主動舍棄犧牲一些產業，“掉一些肉”，以經濟“減負”為人口減壓。
記者在調查中發現，北上廣等大城市吸引的新增外來人口中，大部分集中于勞動生產率較低的行業，不符合大城市的定位。根據２０１２年第六次人口普查統計，在北京市，就業以外來人口為主的行業主要是居民服務業、住宿餐飲業、批發零售業、建筑業、制造業，在這些行業，外來人口占就業人口的比例分別為７５％、７３％、６８％、６３％、５２％。２０１３年底，在全市登記流動人口中，服務性行業中流動人口比重超過７０％。
在上海、廣州等城市，也存在類似情況，對此，北京市發展改革委主任張建東表示，大城市應以產業疏導引導人口疏導。今年上半年，北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量產業，實現了２１３家污染企業停產退出，完成全年任務的７１％。
專家表示，特大城市人口膨脹根源在于產業和功能過度聚集，因此有必要對特大城市功能和產業進行疏解，主動舍棄犧牲一些產業，“掉一些肉”，以經濟“減負”為人口減壓。
北京市政協調研組建議，要明確產業和功能疏解對象，以扼制“高污染、高耗水、高耗能”為目標，加快清退一般性產業；以控制人口為目標，疏解區域性物流基地和專業批發市場等流動人口聚集產業；以功能調整優化為目標，解決優質公共服務資源配置不均衡問題，并啟動部分行政機關及事業單位向外轉移試點工作。
專家表示，由于統籌不力、配套政策不完善等問題，目前一些城市的產業疏導進展并不順利，對此，建議進一步發揮價格對產業結構升級的杠桿作用。具體而言，其一，對不符合城市功能定位的企業，提高其生存成本，促進低端產業加快調整退出；其二，提高新增產業項目準入門檻；其三，對積極轉移產業的企業給予一定的租金、稅收等優惠政策。
針對特大城市人口規模調控中面臨的問題，一些地方政府官員以及專家學者建議，人口規模調控應避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，避免用粗暴的行政手段強行往外“趕人”，而應堅持市場化手段，從強化城市規劃引導、促進產業和功能疏解、推進區域協同發展等方面入手，尋求控制人口規模的治本之策。
完善人口規劃并強化考核
有關專家表示，要從完善城市規劃、強化人口考核機制、推進戶籍制度改革等渠道入手，創新特大人口規模調控機制，有效遏制特大城市人口無序過快增長。
第一，建立人口規劃剛性約束機制，強化人口指標考核。北京市政協調研組建議，建立復合型的人口調控目標，對戶籍人口與流動人口(包括外籍人口)實現全覆蓋。在規劃體系中將人口規劃置于更加重要的戰略位置，經濟社會發展規劃、土地和水等資源利用規劃都應充分考慮和切實服從人口調控需要。將人口規模調控、布局調整作為重要因素，科學規劃和有效落實區域功能，并納入區縣政績考核。整合公安、統計、人力社保等各方面數據資源，建立統一的人口基礎數據庫，定期對人口形勢進行研判，建立健全人口總量和分布預警機制。
第二，加大城市違法建筑、違法出租等整治力度，改善城市環境。修改完善房屋租賃管理法規，明晰拆除違法建筑、清理地下空間、打擊非法經營、規范企業用工等法規實施細則。加強出租房屋的登記、監管，遏制各種違法行為。華東師范大學人口研究所所長吳瑞君提出，在落實相關嚴控人口措施的同時，要注意方式方法，避免簡單粗暴“趕人”，防止引起社會不穩定因素。
第三，加快戶籍制度改革，探索實施積分落戶政策。華東師范大學人口研究所所長吳瑞君認為，嚴格控制特大城市人口，并非是簡單粗暴地限制人口流動，反而要以按照開放、公平、包容的精神推進特大城市戶籍制度改革，做好頂層設計和相應配套政策，尤其是明確落戶門檻，并以實有常住人口為依據提供公共服務。
廣東省社科院人口與社會科學研究所所長鄭梓楨等專家指出，在特大城市戶籍制度改革過程中，將居住證制度作為人口登記管理的基本制度，通過積分落戶等措施，促進人口良性流動，促進人口結構優化，并改善外來人口公共服務。
引導人口流向須推進區域均衡發展
專家表示，人們之所以涌入大城市，一個重要原因是看中了大城市的就業發展機會和完善的公共服務。吳瑞君認為，大城市的“虹吸”效應在于其與周邊地區的發展不平衡，導致人們紛紛從經濟欠發達地區涌入更為發達的地區。因此，要嚴格控制特大城市人口，關鍵在于實現經濟發達城市區域的平衡與聯動。
在區域內合理進行產業布局，將特大城市的部分產業遷移至郊區或周邊城市，在帶動周邊經濟發展的同時，也疏解了人口壓力。同時，要將大城市的優勢產業、高新技術也輻射到周邊地區，可以適當考慮遷出部分高新技術企業、高校、科研院所，以帶動周邊的發展。如北京已開始推進在天津、河北的中關村科技園建設。
加快中小城市發展，以區域整體提升來緩解中心城市壓力。專家提出，區域一體化發展是緩解特大城市人口壓力的必然出路，加大對特大城市周邊中小城市的支持力度，要打通交通基礎設施共享體系，推進醫療、教育、養老等公共資源的平衡發展。廣東省政府參事黃偉宗建議，在大城市內部，應鼓勵衛星城鎮的建設，只有城市群才能緩解大城市壓力，分散人口過度集中給城市帶來的壓力。如在廣州應鼓勵多點布局副中心城鎮，這樣人口承載力會大大提高。
要完善大城市周邊基礎設施、商業環境、公共服務配套。一些從北京搬遷到河北燕郊的企業抱怨當地經常斷電，路燈也少，孩子讀書更是難找學校。因此，要吸引中心城市人口外遷，還需為周邊區域提供完善的配套服務。鄭梓楨分析認為，優質公共資源的均等化配置是避免人口過度流向城市中心區的關鍵因素。解決城市人口問題，關鍵是要消除區域發展中的不平衡現象，促進公共資源在空間上的均衡分配，只有中心城區以外的廣大城區也同步發展起來了，才能真正減輕人口持續增長的壓力，實現人口有序流動。
