確權修法等基礎工作有望兩年內完成
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《經濟參考報》記者從接近監管層人士處獲悉，農地經營權可抵押的先決條件——確權頒證和法律法規修訂等重要工作有望在兩年內完成。面對即將被土地流轉激活的巨大金融市場，金融機構紛紛加速布局。
據了解，目前包括農業銀行、中國郵政儲蓄銀行以及多家地方商業銀行在內的眾多金融機構，正在各地積極拓展農村土地承包經營權抵押貸款業務，其中農業銀行日前首次針對該項業務出臺了全行性管理辦法。
專家表示，金融機構應注意管控風險，要建立土地經營權再流轉的配套機制，解決抵押物變現的問題；還應該和巨災保險結合起來，當農民無力償還貸款時，政府或保險機構能夠給予補貼或補償。
今年以來，信貸資金定向支持“小微”“三農”的政策信號愈發明確，但受經濟下行周期的影響，商業銀行資產質量下降壓力也較為突出。《經濟參考報》記者從多地了解到，“三農”貸款正在退出互保、聯保的模式，取而代之的是銀行傾向于在抵押方式上創新。按照中央農村工作會議和一號文件的部署，農地承包經營權抵押正是目前金融機構的一個重要選項。
記者采訪發現，現在農地承包經營權抵押貸款活躍的地區，包括浙江、江蘇、安徽等地，由當地農信社涉足，形成一套自有模式。另外，今年以來，包括北京、四川、湖南等地也陸續有金融機構啟動該項業務，牽頭機構包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時，國有大行也開始瞄準這項業務，工行、建行甚至國家開發銀行都在這一領域有試點的打算，日前農行率先出臺了《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，成為第一家在總行層面上推行該類貸款的大型商業銀行。
“除了政策導向外，主要是市場的確有需求。對于國有大行而言，尤其是農業產業化的龍頭企業，有很多抵押物不足，但信貸資金需求量大，農地承包經營權抵押可以作為有效的融資補充。”農行三農政策與業務創新部副總經理王縣力在接受《經濟參考報》記者采訪時透露，“原來總行選了11個省、18個地縣進行試點，現在《辦法》推行后，每個省分行可以自己上報方案，總行審批，我們覺得條件具備了就可以開展這項貸款。”
風險管控方面，在目前各地農信社牽頭的試點中，通常的做法是成立村級擔保合作社，在村級農戶和金融機構之間搭建一個流轉平臺，由該合作社向農信社出具“三權”抵押貸款承諾書，還有的農信社如果對個體農戶進行農地經營權抵押貸款，則需要有第三方擔保人做擔保。另外，在四川等一些地方的土地經營抵押貸款的探索中，往往由政府出資設立風險基金或者設立有政府背景的擔保公司，以降低商業銀行風險并吸引其入場。
對于農行而言，開展農地承包經營權抵押貸款則有更高的門檻，相對也更為謹慎。在區域選擇上，農行要求試點地區已完成農村土地承包經營權確權頒證，并且建有農地承包經營權流轉交易市場，以及縣級(含)以上政府出臺了相關的政策制度。“我們與試點地區的政府、司法機關一起有工作小組，很多技術層面上的事情需要和當地充分溝通，達成共識。另外，在客戶選擇上，我們傾向于選擇新型農業經營主體，專業大戶、家庭農場、合作社和龍頭企業。”王縣力說。
在放貸額度上，王縣力稱：“沒有最低額度限制，自然人單戶貸款額度最高為1000萬元，但企業無最高額度限制。家庭農場我們也劃分為企業。在授信方面，首先，我們根據客戶需要，一般不超過該客戶1年經營需求的50%的額度；其次根據抵押情況，即農地的評估價值，每個地方有不同的比例，最低占評估價值20%，最高占60%的額度進行授信。”
業內分析人士指出，實際上要推進這項工作，涉及一系列法律法規都有待清理，加之確權頒證還未全面完成，短期內這種信貸模式還不太可能全國推廣，只能是試點。
另據一位主管這項業務的銀行工作人員表示，目前對于承包經營權抵押貸款還有兩項潛在風險需要設法應對：一是當出現自然災害導致減產農戶無法還貸的情形，相關銀行沒有應對機制；二是當出現農戶無法償還貸款，金融機構需要再流轉土地用于抵債時，針對該行為可能出現的相關糾紛，相關銀行也還沒有應對機制。雖然上述兩種風險目前并未大面積出現，但在長期實踐中，金融機構需要考慮如何處理，不然會造成機構和農戶“雙輸”的局面。此外，對于土地價值評估，越來越多的銀行或農信社都傾向于內部評估，但這在一定程度上又增加了管理成本。因此，農地承包經營權的制度設計以及貸款擔保主體、評估機構資質都亟待規范。
中國社科院農村發展研究所研究員李國祥認為，土地承包經營權抵押貸款既要解決農民貸款難，又要很好管控金融風險。一方面，要建立土地經營權再流轉的配套機制，解決抵押物變現的問題；另一方面，對于超出單個農戶承受能力的自然災害等系統性風險，應該和巨災保險結合起來，當農民無力償還貸款時，政府或保險機構能夠給予補貼和補償。
