十八屆三中全會啟動新一輪財稅改革，提出了“審核預算重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”的重要課題。《經濟參考報》記者在上海市調研了解到，過去八年來，上海市閔行區積極構建“以結果為導向”的全過程預算管理機制，“讓績效成為政府預算的靈魂”，探索出了預算管理改革的“閔行模式”。
三份績效報告管好“政府錢袋”
從“前評價”到“跟蹤評價”，再到“結果評價”，三份績效評價報告貫穿了財政預算項目的事前、事中和事后。普通民眾不僅可從中了解“政府錢袋”里的錢往哪里花，花得怎么樣，還可以清楚地知道會如何受益。
點擊閔行區政府網站的“政務公開-財政預決算-績效預算評價”欄目可發現，共有121個2014年財政預算項目進行了績效前評價公示，涉及教育、環保、民政、交通、農業等18個相關政府部門、42家實施單位，評價金額14.52億元，占專項項目支出的31.2%。
如“政府購買公交服務”項目預計投入區本級財政資金5000萬元，年度績效目標包括“產出指標”“效益指標”“社會評價指標”等。在“績效前評價指標表”中，上海信義會計師事務對這一項目給出了96分的評價。
除了前評價公示，閔行區政府網站上還可以查詢到2013年度“財政預算項目支出績效跟蹤評價報告”。當年度的部分財政預算項目“支出績效評價報告”則將于今年3月公布。
通過績效前評價，2014年區部分重點預算項目投入資金發生變更。其中，“助老免費就餐”預算增加156萬元，覆蓋人數增加500人。另有9個自評項目經過評審后，預算資金減少了1550萬元。
一“增”一“減”，折射出績效管理在管好“政府錢袋”方面發揮的積極作用。
“以往政府編制預算好比‘切蛋糕’，考慮的是如何把各部門的‘盤子’擺平。結果往往是投入不少，預算單位提供的公共產品和公共服務卻并不能讓群眾滿意。”閔行區委常委、副區長張國坤說，現在編制預算首先要考慮資金投入能帶來多大的效果和效益，從源頭保證財政資金“花在刀刃上”。
財政資金從投入導向轉為結果導向
不少專家認為，由于忽視最終效果，傳統的“投入導向型”預算管理極易導致財政性資金的浪費或使用效率低下。閔行區在2010年度預算編制中開始全面實行“以結果為導向”的全過程績效預算管理，財政資金要過“投向”、“管理”、“效果”三關，確保提高公共財政支出的效率及有效性。
改革開放以來，財政體制進行了一系列重大改革。但在傳統的“投入導向型”預算編制模式下，財政預算重投入、輕產出，重分配、輕管理，公共財政支出效率及有效性難以獲得根本性提高。
針對上述問題，閔行區2005年開始研究預算項目績效評價工作規劃，借鑒發達國家經驗推進預算管理體制改革。
2006年，閔行區首先選擇科教興區專項資金項目開展績效評價工作。2008年起，區財政局與復旦大學績效評價中心合作，引入PART評級工具，對2009年度部門預算編制試行“以結果為導向”模式。
完成預算編制流程再造后，閔行區在2010年度預算編制中開始全面實行“以結果為導向”的全過程績效預算管理。
如今在閔行區，財政資金使用要“過三關”：與部門預算編制同步的事前立項評審，即“投向關”；與部門預算執行監督同步的事中評價，即“管理關”；支出結果與績效問責相掛鉤的事后評價，即“效果關”。
“通過把好三個關口，閔行區建立起了預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的預算管理機制。”閔行區財政局副局長李駿說。
制度化、程序化、常態化的預算管理工作機制逐步形成：每年3月開展上年度支出結果評價、8月開展本年度實施過程評價、10月份開展下年度立項評價。
在閔行區，納入績效管理的預算項目以提供公共服務產品、涉及民生和社會、公眾關注度高為標準，資金門檻從一開始的2000萬元逐步降低至500萬元。2008年至2012年，涉及農民增收、勞動就業、義務教育、社會保障、公共安全5大類的95個預算項目展開了全過程績效評價，涉及評價預算資金34億元。
不少專家認為，由于忽視最終效果，傳統的“投入導向型”預算管理極易導致財政性資金的浪費或使用效率低下。“結果導向型”編制模式遵循“戰略目標-工作目標-績效目標-產出-投入”的完整邏輯過程，實現了預算重心從投入控制向投入與結果控制并重的轉變。
財政預算監督增強改革效果
從人大代表提前介入重大項目論證和前評估，初審聽證會擴大預算編制過程中的民主參與，到建立預算修正案制度，外部監督保障并增強了預算管理改革的效果。通過財政管理方式的改革，規范預算單位預算執行和資金活動，實現了財政部門預算編審、執行和監督的“三分離”，有效提升了財政資金的使用效率。
2013年11月29日至12月2日，閔行區連開了七場聽證會，2014年部分重點預算項目逐一“過堂”，接受人大代表和公眾代表陳述人的質詢。聽證會意見歸納后在網絡上公布，并由人大常委會對預算項目進行表決。
為了用制度“固化”人大對預算的監督，閔行區先后制定了預算審查監督、預算修正案、聽證會等三個“辦法”，逐步豐滿《監督法》中關于預算審查的原則性規定。
在不少預算項目被修正甚至直接“砍掉”的過程中，區人大在預算監督中的角色也不斷發生變化。一些代表戲言，以前是在人代會上對預算報告“舉手劃圈”，現在是在聽證會上與預算單位“短兵相接”。
專家和普通民眾也成為預算監督的重要力量。據閔行區人大常委會財經工委副主任童榮兵介紹，2009年區人大常委會成立了預算監督專家咨詢組。預算聽證會公眾參與庫則首批吸納了229名普通民眾。
面對不斷加大的監督力度，政府職能部門在提出預算項目時變得小心翼翼，區財政局卻輕松了許多。副局長周國強表示，由人大代表甚至普通民眾對預算進行“預審”，不僅避免了財政部門“閉門造車”，也減少了部門之間的協調難度。
復旦大學公共預算與績效評價中心主任茍燕楠評價認為，閔行區通過財政內部管理職責的調整，建立健全財政資金分配的內部牽制和管理制度，實現了財政部門預算編審、執行和監督的“三分離”；通過財政管理方式的改革，規范預算單位預算執行和資金活動，實現了財務管理、執行反饋和檢查跟蹤的“三分離”。
預算改革的“閔行模式”，不僅有效提升了財政資金的使用效率，也契合了十八屆三中全會對于“事權與支出責任相適應”的要求。其用“績效”規范預算全過程、用監督為改革“增效”的經驗，可供各地借鑒。
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浙江溫嶺：參與式預算推廣難點在于放權 |
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記者 沈翀 程士華 杜放 李亞彪/杭州報道 |
當預算如何做到公開透明、人大如何對財政預算審查監督在大多數地方還是待解之題時，浙江溫嶺人大代表對財政預算的實質性審查監督已經進行了8年時間。然而，溫嶺參與式預算經驗在基層推廣并不順利，一方面是因為代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面，則是由于部分黨政機關并沒有放權的勇氣，不愿意將權力至于群眾的監督之下。
對預算進行實質性審查監督
溫嶺參與式預算起源于2005年，該市新河、澤國兩鎮率先“試水”公共預算改革，運用民主懇談為基層人代會審查預算服務，形成了“參與式預算”模式，在國內首開先河。綜合當地人大代表的意見，記者梳理該市參與式預算能夠堅持8年，且不斷深化，關鍵點在于以下三方面。
——通過民主懇談常態化，實現了預算從少數人決定到多數人參與決定。民主懇談是溫嶺參與式預算的基礎，在1999年啟動后，這種政府與民眾面對面地對話方式快速推開，完成了對普通群眾民主習慣的培養、政府職能部門對群眾參與決策的習慣以及民主程序的規范化。開展6年后到2005年，群眾希望更實質性地影響政府決策過程，管管“政府怎么花錢”。在此背景下，民主懇談與人大審議財政預算實現了制度上的嫁接。溫嶺市人大常委會主任張學明說，此后，人大對于財政預算的審議，不再只是走過場。錢怎么花？民眾先懇談，然后交給人大代表，會上充分討論，再投票決定錢怎么花。
統計顯示，溫嶺參與式預算動員各個層面的群眾參與到預算審查監督之中。溫嶺市人大代表370名，預算懇談會有700人參加，遠超人大代表總數。
——落實人大代表預算修正案、票決部門預算、監督預算執行等幾項關鍵權力，使人大對預算審查監督從程序性向程序性與實質性并重轉變，看緊了政府的“錢袋子”。根據參與式預算的制度設計，通過民主懇談、人大審議預算程序，群眾代表、人大代表可以直接進行詢問預算中的疑問，鎮長、副鎮長或者職能部門負責人必須回答每一位代表提出的問題。
為保證政府部門負責人不敷衍代表質詢，溫嶺人大代表提預算修正案已經成為常態化的制度。只要5人聯名，就可以提出預算修正案，至今溫嶺人大代表預算修正案已有30多例，確保了財政預算必須體現群眾意圖。
——倒逼預算編制本身需要從封閉走向透明，細化到“項”到“目”，讓每個人都能看得懂。記者看到，僅“澤國鎮2013年財政預算收支”就有厚厚44頁。在第4頁“擬出讓用地及出讓金返還收入明細表”上，標明該年鎮政府預備出讓11幅地塊，每個地塊位置、面積、用途、擬出讓時間、預估地價都詳盡標明。
人大代表、公眾與政府良性互動
通過8年多的運轉，溫嶺參與式預算已有規范化流程，即人代會前舉行民主懇談、初審聽證、代表工作站征詢懇談，人代會期間開展專題審議、詢問、票決，人代會后及時公開并由常委會監督其執行的部門預算審查監督。目前，參與式預算效果逐步顯現，人大代表、社會公眾與黨政機關職能部門之間實現了良性互動。
從人大及人大代表的角度看，參與式預算是有效制約和監督權力運行的好方法，人大監督越來越具有針對性，使得政府行政行為與財政資金的投向得到約束，防止或消除了預算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經費和政府債務。據了解，在溫嶺一些參與式預算啟動得早的鄉鎮，債務規模也控制得相對較好，經濟發展也沒有拖慢速度。新河鎮2005年政府債務達到5000萬元，8年后不僅沒有擴大，反而縮減到只有500萬元。澤國鎮不僅沒有債務，每年財政還有結余，現在被確立為浙江省小城市試點。
從社會公眾角度看，參與式預算是拓展基層民主生長空間的好平臺。參與式預算在制度框架內探索出了一條積極促進公民有序政治參與的新路徑，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會公共事務決策、管理和監督開辟了新的渠道。
從黨政部門角度看，參與式預算讓政府從加強領導向加強治理能力轉變。張學明說，參與式預算督促政府主要領導、職能部門負責人提升決策過程中的駕馭能力，不僅要落實黨委領導，還要隨時準備一旦代表質疑，解釋安排這項工作、這項支出的原因，以保證人大通過年度預算安排。
試點推廣遇多重難題
溫嶺參與式預算的設計者、執行者以及參與者均認為溫嶺經驗能夠在其他地方復制。從操作層面看，制度設計未超出體制框架，核心內容是一些紙上權利變成了實際的權利，以權利制約權力。推廣難點在于基層黨政一把手是否有預算公開決心，是否舍得放權，這也是參與式預算經驗走不出溫嶺的最重要原因。
記者了解到，溫嶺參與式預算經驗在基層推廣并不順利，哪怕在其附近的縣市也推廣不開。“雖然好多地方來考察，回去后沒有一個地方真會推行，他們擔心‘自縛手腳’。”溫嶺的一些基層干部告訴記者。
通過多方走訪，協商民主難出溫嶺主要有以下幾個原因，包括“干部沒政績不愿搞”、“有政治風險不敢搞”、“制度遇瓶頸不易搞”、“發展受影響不能搞”。張學明說，總體看，在其他地方參與式預算推不開，一方面原因主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面是黨政機關是否有放權的勇氣，是否愿意將權力放到群眾的監督之下。
記者了解到，由于參與式預算一直未跳出溫嶺這個縣級市，上下不對接使當地財政部門面臨不少尷尬。溫嶺市財政局副局長江陶舜介紹，參與式預算開展后，各個部門的預算意識都很強，但上級沒有這套制約機制，仍然按照老套路下任務。比如不少下達的任務都是在人代會審議預算之后，下達任務又沒有下達資金，得地方自籌，沒辦法只好把已經通過的預算變通、調整，打亂整個工作布局。
他說：“我們最頭疼年終出政策，上面出政策下面買單形成了年終的硬缺口，就是因為政策性缺口市財政掛賬超過10億元，比如前些年上級要求溫嶺到年底突然通知高速公路通路，一下子要財政拿出資本金4億元，年初沒有預算，哪里有這筆錢，只能掛賬。”
