當預算如何做到公開透明、人大如何對財政預算審查監督在大多數地方還是待解之題時，浙江溫嶺人大代表對財政預算的實質性審查監督已經進行了8年時間。然而，溫嶺參與式預算經驗在基層推廣并不順利，一方面是因為代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面，則是由于部分黨政機關并沒有放權的勇氣，不愿意將權力至于群眾的監督之下。
對預算進行實質性審查監督
溫嶺參與式預算起源于2005年，該市新河、澤國兩鎮率先“試水”公共預算改革，運用民主懇談為基層人代會審查預算服務，形成了“參與式預算”模式，在國內首開先河。綜合當地人大代表的意見，記者梳理該市參與式預算能夠堅持8年，且不斷深化，關鍵點在于以下三方面。
——通過民主懇談常態化，實現了預算從少數人決定到多數人參與決定。民主懇談是溫嶺參與式預算的基礎，在1999年啟動后，這種政府與民眾面對面地對話方式快速推開，完成了對普通群眾民主習慣的培養、政府職能部門對群眾參與決策的習慣以及民主程序的規范化。開展6年后到2005年，群眾希望更實質性地影響政府決策過程，管管“政府怎么花錢”。在此背景下，民主懇談與人大審議財政預算實現了制度上的嫁接。溫嶺市人大常委會主任張學明說，此后，人大對于財政預算的審議，不再只是走過場。錢怎么花？民眾先懇談，然后交給人大代表，會上充分討論，再投票決定錢怎么花。
統計顯示，溫嶺參與式預算動員各個層面的群眾參與到預算審查監督之中。溫嶺市人大代表370名，預算懇談會有700人參加，遠超人大代表總數。
——落實人大代表預算修正案、票決部門預算、監督預算執行等幾項關鍵權力，使人大對預算審查監督從程序性向程序性與實質性并重轉變，看緊了政府的“錢袋子”。根據參與式預算的制度設計，通過民主懇談、人大審議預算程序，群眾代表、人大代表可以直接進行詢問預算中的疑問，鎮長、副鎮長或者職能部門負責人必須回答每一位代表提出的問題。
為保證政府部門負責人不敷衍代表質詢，溫嶺人大代表提預算修正案已經成為常態化的制度。只要5人聯名，就可以提出預算修正案，至今溫嶺人大代表預算修正案已有30多例，確保了財政預算必須體現群眾意圖。
——倒逼預算編制本身需要從封閉走向透明，細化到“項”到“目”，讓每個人都能看得懂。記者看到，僅“澤國鎮2013年財政預算收支”就有厚厚44頁。在第4頁“擬出讓用地及出讓金返還收入明細表”上，標明該年鎮政府預備出讓11幅地塊，每個地塊位置、面積、用途、擬出讓時間、預估地價都詳盡標明。
人大代表、公眾與政府良性互動
通過8年多的運轉，溫嶺參與式預算已有規范化流程，即人代會前舉行民主懇談、初審聽證、代表工作站征詢懇談，人代會期間開展專題審議、詢問、票決，人代會后及時公開并由常委會監督其執行的部門預算審查監督。目前，參與式預算效果逐步顯現，人大代表、社會公眾與黨政機關職能部門之間實現了良性互動。
從人大及人大代表的角度看，參與式預算是有效制約和監督權力運行的好方法，人大監督越來越具有針對性，使得政府行政行為與財政資金的投向得到約束，防止或消除了預算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經費和政府債務。據了解，在溫嶺一些參與式預算啟動得早的鄉鎮，債務規模也控制得相對較好，經濟發展也沒有拖慢速度。新河鎮2005年政府債務達到5000萬元，8年后不僅沒有擴大，反而縮減到只有500萬元。澤國鎮不僅沒有債務，每年財政還有結余，現在被確立為浙江省小城市試點。
從社會公眾角度看，參與式預算是拓展基層民主生長空間的好平臺。參與式預算在制度框架內探索出了一條積極促進公民有序政治參與的新路徑，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會公共事務決策、管理和監督開辟了新的渠道。
從黨政部門角度看，參與式預算讓政府從加強領導向加強治理能力轉變。張學明說，參與式預算督促政府主要領導、職能部門負責人提升決策過程中的駕馭能力，不僅要落實黨委領導，還要隨時準備一旦代表質疑，解釋安排這項工作、這項支出的原因，以保證人大通過年度預算安排。
試點推廣遇多重難題
溫嶺參與式預算的設計者、執行者以及參與者均認為溫嶺經驗能夠在其他地方復制。從操作層面看，制度設計未超出體制框架，核心內容是一些紙上權利變成了實際的權利，以權利制約權力。推廣難點在于基層黨政一把手是否有預算公開決心，是否舍得放權，這也是參與式預算經驗走不出溫嶺的最重要原因。
記者了解到，溫嶺參與式預算經驗在基層推廣并不順利，哪怕在其附近的縣市也推廣不開。“雖然好多地方來考察，回去后沒有一個地方真會推行，他們擔心‘自縛手腳’。”溫嶺的一些基層干部告訴記者。
通過多方走訪，協商民主難出溫嶺主要有以下幾個原因，包括“干部沒政績不愿搞”、“有政治風險不敢搞”、“制度遇瓶頸不易搞”、“發展受影響不能搞”。張學明說，總體看，在其他地方參與式預算推不開，一方面原因主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面是黨政機關是否有放權的勇氣，是否愿意將權力放到群眾的監督之下。
記者了解到，由于參與式預算一直未跳出溫嶺這個縣級市，上下不對接使當地財政部門面臨不少尷尬。溫嶺市財政局副局長江陶舜介紹，參與式預算開展后，各個部門的預算意識都很強，但上級沒有這套制約機制，仍然按照老套路下任務。比如不少下達的任務都是在人代會審議預算之后，下達任務又沒有下達資金，得地方自籌，沒辦法只好把已經通過的預算變通、調整，打亂整個工作布局。
他說：“我們最頭疼年終出政策，上面出政策下面買單形成了年終的硬缺口，就是因為政策性缺口市財政掛賬超過10億元，比如前些年上級要求溫嶺到年底突然通知高速公路通路，一下子要財政拿出資本金4億元，年初沒有預算，哪里有這筆錢，只能掛賬。”
