6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創新。這意味著，全面深化改革中位置居前的重頭戲——財稅體制改革正式拉開了其新一輪深化推進的序幕。
十八屆三中全會《決定》全文公布之后，國內外好評如潮。我認為領會內容極其豐富的《決定》的精神實質，最簡要地說，可以濃縮成三個關鍵詞，形成一個邏輯鏈接。第一個關鍵詞是“現代國家治理”，具體表述是“國家治理體系和治理能力的現代化”;第二個關鍵詞是文件中多次出現的“現代市場體系”;還有一個關鍵詞是“現代財政制度”。把三個關鍵詞綜合在一起，是要推進“五位一體”的全面改革。這是理解《決定》所應掌握的一個基本邏輯鏈接，可以認為，這最濃縮地體現了《決定》的精神實質。
承前啟后的現代國家治理
現代國家治理，是十八大確立“五位一體”全面深化改革之后提煉出來的治國施政的基本理念，足以對中國整個現代化過程產生深遠影響，又明顯帶有承前啟后的特征。“承前”可以追溯到1840年鴉片戰爭拉開中國近現代史帷幕，其后的一百年間出現三件大事：第一件是辛亥革命，推翻千年帝制“走向共和”;第二件大事是1949年中華人民共和國成立;第三件大事是改革開放。
改革開放30多年以來，我國總體發展相當不錯，中國現代化的前兩步已經提前實現，但如果不能夠通過改革來攻堅克難，我們就沒有把握實現“第三步”目標，順利走向現代化。面對矛盾凸顯和千頭萬緒的任務，十八大的一個基調是“五位一體”全面深化改革，其中核心問題是要正確處理政府和市場的關系。十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，讓政府更好地發揮作用。其相關的“治理”，不同于過去說得很多的“管理”、“調控”，表述的是多元主體充分互動的整套制度安排與機制聯結，其中有管理也有自管理，有調控也有自調控，有組織也有自組織，追求的是最大包容性發展中的多元主體互動帶來最充分的潛力釋放。
1992年鄧小平歷史性的南巡講話，在幾個月內促使中央正式確立了社會主義市場經濟目標模式，又有其后1994年1月推出財稅配套改革——這是全局性質的非常重要的一個突破。市場經濟目標模式確立之后，中國GDP以年均兩位數以上的速度增長。但在確定“社會主義市場經濟”表述時，中央在文件里也只說“市場在資源配置中發揮基礎性作用”。又經過20多年的努力，終于能夠把市場作用表述為“決定性作用”。經過這么長的時間才表述到位，說明統一認識、凝聚共識往往是多么艱難!
混合所有制是實現市場法人主體產權結構最大的包容性
“市場起決定性作用”后面跟著一個突破性表述，就是“混合所有制”。文件中首先繼續表述了“公有制經濟發揮主體作用”。而后面跟著的是，“不論是公有制經濟還是非公有制經濟，都是社會主義市場經濟的重要組成部分”，“都是重要組成部分”就不分主次了。接著引出“混合所有制”的突破——市場運行機制基石的關鍵部分，就是過去已肯定的“現代企業制度”的標準形式——股份制，可以使公有的、非公有的產權融合到千千萬萬的市場主體——企業產權結構里面去。
有人解讀說混合所有制就是多種經濟成分并存，這顯然不對。早在改革開放初期我們就已在發展多種經濟成分，現在所說的混合所有制，實際上強調的是在一種現代國家治理的法治背景下，使任何一個市場主體內部，它的產權可以按照混合所有制來處理，可以避免過去種種似乎解決不了的糾紛，實現最大包容性和共贏、多贏。如果說混合所有制在現實中是通過規范的股份制來實現市場法人主體產權結構最大的包容性，那么原來談論了多年爭吵不下來的“國進民退”與“國退民進”、“姓公姓私”和“姓社姓資”問題，都可以淡化。
財政是國家治理的基礎和全面深化改革的支撐
十八屆三中全會《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。我認為，這種表述完全符合學理。從學術理論上講，“以政控財，以財行政”的財政，處理的是公共資源配置問題，它必然拉動、影響整個社會資源的配置和整體的社會管理。由政府掌握一部分財富后做什么?就是以財行政，履行政府應該履行的職能。“錢從哪里來，用到哪里去”的具體表現形式就是預算，預算是政府體系的收支計劃。各級政府預算體現了各級政府活動的范圍、方向、重點、內容和政策，大到國家安全、國土開發，小到公共區域路燈照明、路標、門牌號碼方位識別系統的設立，這些都要通過財政分配以規范的預算安排來實現其供給，所以說財政是國家治理的基礎。而財政部部長樓繼偉還加了一句話：財政是國家治理的基礎和“全面改革的支撐”，這無疑強調了財政在服務全面改革上的支撐作用。
把以上所說的三個關鍵詞連在一起，再具體結合到各個區域、各個部門、各個崗位，以財政服務全局，我們面臨的改革任務十分豐富和艱巨。
從居安思危的角度看，現階段我們應該正視哪些困難和問題呢?我認為主要有兩方面的問題：一是從“物”的角度看，表現為資源和環境的制約。中國走上了過去希望能避免、但現在看起來沒有能夠避免的“先污染后治理”的老路，以霧霾為代表的環境問題已十分嚴重;二是從“人”的角度看，表現為收入分配、財產配置和人際關系狀態。社會成員對于收入分配已累積了一大堆不滿。要真正化解矛盾，就必須深化改革，而改革進入深水區之后，既得利益糾結在一起互相頂住形成固化藩籬，任何一項改革都非常困難。有人將現階段面臨的基本局面比喻成“兩只老虎賽跑”：一只“老虎”叫改革，另一只“老虎”叫社會問題。這兩只“老虎”各自要素齊全，似乎彼此也看不太清楚對方，但都在往前跑。如果沒有對矛盾化解過程和“兩只老虎”賽跑過程的有效控制，我們往前走有可能跌入所謂的“中等收入陷阱”、“轉軌陷阱”、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”。因此，要按照《決定》所部署的全面深化改革，化解各種制約發展的矛盾，釋放潛在的活力。
全面深化改革的“重頭戲”怎么唱
當經濟運行在區間之內，我們面臨的更大挑戰是各項改革能不能如愿展開，而財稅體制改革是全面深化改革的“重頭戲”，深化財稅體制改革重點推進三個方面的改革：改進預算管理制度、深化稅收制度改革和調整中央和地方政府間財政關系。
營業稅可以說是地方唯一的主體稅種，“營改增”后按現行體制75%劃歸中央，顯然不行，中央與地方之間財力分配要重新作出整體設計，需要想方設法打造地方稅體系。因此，“營改增”將倒逼財稅體制配套改革。隨著“營改增”的推進，原來100%歸中央的消費稅可能要讓出一部分給地方。消費稅改革中，會調整一些稅目，然后把一部分稅目征收從生產、批發環節改到零售環節，交給地方，這是其方案設計的一個基本思路。好處是什么呢?這樣不會激勵地方政府大搞招商引資辦企業，而會讓地方政府更加關心轄區內的公共服務與市場環境建設，促使市場購銷兩旺，同時地方政府又增加了一個新的財力來源。
“營改增”在十八屆三中全會之前已經啟動。2012年1月1日，上海市首先啟動“營改增”試點，形成了“6+1模式”，并在2013年8月1日后向全國推廣;財政部部長樓繼偉說，“十二五”期間“營改增”要實現行業全覆蓋。2014年6月1日后，又把“營改增”推廣到郵電和其他行業。同時，一些復雜性因素逐漸浮出水面。比如上海交通行業“營改增”，企業反映稅負不降反增，調查發現主要是交通企業以車隊為單位，車隊投資周期大概4年，“營改增”啟動時抵扣不往前追溯，如果車隊沒有買新車換舊車，投資的進項抵扣就體現不出來，稅負同比就不降反增。針對這一情況，上海不調稅率，只是每個季度和企業做個結算，季度實際稅負不降反增的增加部分，當場退一半，另一半年底一塊結算，財政設立了一個過渡基金，解決資金支付問題。又比如公路上重型卡車，有北京郵電大學畢業生創業中開發了信息服務平臺，信息統計表明，全國大約400萬輛，80%以上是屬于個體車主，他們全國流動，隨機接活，完成一單再接一單，在過去交營業稅的情況下，催生了一批掛靠公司、開票公司，弄虛作假對付稅收。推行“營改增”后，據說更復雜了，我們現在還在跟蹤調研，還沒有形成很好的解決方案。
關于資源稅改革問題。中央層級文件已經明確，今年煤炭資源稅征收方法將由從量計征改為從價計征。原來從量計征時，一噸煤二三元，焦煤是一噸八元。經過這么多年，幾十元一噸的煤已經成了幾百元，甚至近千元一噸。如果從價計征，假定5%稅率，那么一噸要幾十元，是原來稅負的十倍左右。煤炭企業說這樣改革我們受不了，全行業要虧損。這個理解其實是片面的，增加的稅負不是要煤炭企業自己吸收，而是要在產業鏈上進行傳導，以經濟利益杠桿促進資源節約，這是改革的實質。所以，今年如果真的在煤炭資源稅改革方面有動作，我國從“煤到電”基礎能源層面應將產生新的比價關系，并應推動建立煤電價格聯動的市場化取向的價格形成機制。這些年我們一方面講科學發展、節能降耗，但電力部門關鍵的改革寸步未動，這是政府自己的言行悖反。
另外，企業和老百姓對霧霾不滿意，但一聽說資源稅改革不是減稅而是增稅，特別是改革后煤、電價格可能更貴，就完全不能接受。這又是社會成員訴求與認知間的悖反。誰都想過美好生活，誰都不想受霧霾威脅，但節能降耗減少霧霾排放的事情不光是政府的事，也是企業和全民的事，我們要理性對待無可回避的相關改革。在推行資源稅改革過程中，政府一方面要把握改革力度，使多數企業經過努力可以繼續發展，少數企業被淘汰出局，一輪做不到，可以分兩輪，甚至三輪來做，抓住機遇淘汰落后產能、消化過剩產能、促進升級換代。另一方面，當基礎物價提高傳導到最終消費品時，政府要及時提高低保標準，讓最低收入階層實際生活水平不下降，中等收入階層以上調整自己的消費習慣，轉向低碳生活，這正是可持續發展應該形成的局面。從資源稅的相關爭議看，改革雖然艱難，但今年已列入工作議程要求適時推進，我們將拭目以待。
關于房地產稅和環境稅改革，這兩項都是重大改革事項。關于房地產稅改革，上海、重慶兩地試點之后，目前沒有看到繼續推開。現要通過“立法先行”來考慮適時推進，《決定》明確要求加快立法，但目前還不能指望它能迅速完成進而給地方政府提供財力支撐。關于環境稅改革，主要是實行費改稅，但未來應不排除學習歐元區對碳排放征稅來實施環境保護。這兩個改革都需要加快立法，但估計年內不會有實際動作，因為來不及走完立法程序。
關于預算管理改革，明確指出要實行跨年度滾動預算。多年前我在美國做訪問學者時，注意到美國聯邦政府預算一編就是5年，每年往前滾動一年編制預算。好處是有利于瞻前顧后，綜合平衡，統籌協調，是較科學的編制模式。現在我國將搞3年期滾動的跨年度預算，從中央級開始試編，同時鼓勵部分地方政府也先行先試。還有《預算法》修訂，明確要往前推。地方債陽光化以及政府與社會資本合作機制，在《預算法》修訂時應該有所表述或作出呼應。轉移支付也需要改進，應提升一般性轉移支付比重，專項轉移支付要盡可能整合減并，其比重要往下調。專項轉移支付資金不應再附加條件要地方配套，那實際上是逼著地方特別是欠發達的地方弄虛作假，是政府公權體系運作的一種扭曲，會把局面弄得更加紊亂，不符合現代國家治理的要求。
關于構建信息系統。各個掌握信息的主體，還是傾向于把信息控制在“孤島狀態”，誰都不愿意與其他部門分享，以求表現自己的“獨特價值”。其實，只有信息共享才能作出科學合理的決策。比如不動產信息，現在還沒有實現聯網和全面反映，信息呈碎片化狀態，談何房地產調控科學決策和國家治理現代化?現在中央明確國土資源部牽頭九部委協同，2018年全國不動產要形成全面信息聯網，城鎮區域要靠前完成。不動產聯網是不是和現在房地產稅加快立法及其后的制度運行有聯系呢?顯然有關聯。要形成公共事務科學設計政策、作出決策的信息支撐平臺，必須打破所有部門單位的信息壁壘，形成更有效率、更多側重績效追求的政府統一調控管理局面。
(作者系財政部財政科學研究所所長、研究員)