改革從來就不可能一蹴而就，創新也難以一帆風順。截至今年6月底，上海自貿區掛牌已滿9個月。改革試驗田里種出了什么？哪些措施是可復制可推廣的？這種可復制性，對于上海、周邊地區以及全國各地而言又意味著什么？“溢出效應”之外是否會有“虹吸效應”？申報熱潮背后需要警惕哪些風險？本報今日將對此進行盤點和剖析。
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| 趙乃育/繪 |
加快促進投資貿易便利的措施出臺、推出高效便捷的監管事項、著力打造規范的法制環境……上海自貿區正在立足國家戰略、圍繞制度創新，推出一批改革創新舉措。
自2013年9月29日正式掛牌成立以來，在這片位于長江口的28平方公里土地上，新設企業戶數呈現爆發式增長，充分顯示了注冊資本登記制度改革的蓬勃生機。目前這一制度已開始在全國推廣。預計到2014年第四季度，上海自貿區將形成約30條成功經驗向全國復制和推廣。
實繳制變為認繳制 “可復制”大幕開啟
2014年3月1日，工商部門在上海為10余家企業頒發新版營業執照，工商登記制度改革在全國正式推開。從實繳制到認繳制，一字之變的背后是政府簡政放權、寬進嚴管的思路轉變，也是上海自貿區首個向全國推廣的成功經驗。
2014年2月18日，國務院公布《注冊資本登記制度改革方案》，注冊資本由實繳登記制改為認繳登記制，放寬注冊資本登記條件，可以“零首付”。事實上，這一政策于2013年9月29日起，已經在上海自貿區試行。
截至2014年3月1日，上海自貿區內新設企業6610戶，并未出現注冊資本虛高或虛低現象。其中9成以上新設企業為內資企業，體現了試點措施對增強經濟發展內生動力，激發社會投資熱情，鼓勵創業，特別是對創新型企業發展的推動作用。
一位剛剛畢業兩年的博士在拿到新注冊公司的名稱核準書后告訴《經濟參考報》記者，他提交申請后的第二天，名稱就已經核準通過了。他表示，畢業兩年積蓄不多，注冊資本他選擇了100萬元而且不用實繳，這給了創業者極大的支持。
數據顯示，工商登記制度在全國推廣后的首月，上海新設市場主體21906戶，同比增加37.07%；各類市場主體變更登記申請量達26679件，環比增加53.17%；新設企業注冊資本總額943.84億元，同比增長345.44%。
寬進的同時，嚴管也在跟進。上海工商部門介紹，目前擴大了信息公開的領域和范圍，建立及時向社會公眾披露企業未在規定期限內年報、住所已無法聯系等狀態的信息庫。任何單位和個人都可以通過市場主體信用信息系統查詢企業的信用信息，形成“一處違法，處處受限”的局面，引導市場主體誠信經營，公平競爭。
上海工商局局長陳學軍說，上海自貿區內的工商登記制度改革實踐，注重的是制度創新、管理創新，體現的是簡政放權的理念。這些制度和創新都可逐步被復制和推廣，包括負面清單管理，以及運用信息公示、信息共享、信用約束、信用監管等手段促進部門協同、主體自律、社會共治等。
此外，據海關總署透露，從今年8月開始，上海自貿區內的14項海關監管創新制度將陸續在長江經濟帶海關特殊監管區域、全國海關特殊監管區域以及全國海關范圍內復制推廣。
上海自貿區管委會副主任簡大年表示，到2014年第四季度，上海自貿區將形成約30條成功經驗向全國復制和推廣。
透明度和長度“兩手抓” 負面清單“瘦身”有道
對于2013版負面清單，外界曾存有“偏長”“不過癮”的質疑。正在修訂中的2014版負面清單，也因此傳出將“瘦身”的消息。還有最新說法稱，至少瘦身20%以上。但負面清單真的是越短越好嗎？
在上海自貿區改革中，負面清單是備受矚目的一項，這也是政府職能轉變的重要嘗試。在上海負面清單制度試驗半年后，國務院要求逐步建立政府部門權力清單制度，廣州已發布了3705項行政職權清單并上線接受社會監督，浙江省也要求全面開展政府職權清理、推行權力清單制度。市場主體“法無禁止即可為”、政府“法無授權不可為”等理念正在深入人心。
只有監管思維得以轉變，自貿區的試驗田才能發揮出作用。上海市政府副秘書長、上海自貿區管委會常務副主任戴海波說：“負面清單的設立，使過去一些桌面之下的‘潛規則’都成為臺面以上的‘明規定’，有效增強了行政透明度，減少了行政成本和尋租空間。”
作為一種管理外商投資的方式，嚴格意義上講，負面清單是兩國談雙邊投資協定時的附件，用于描繪本國對外資開放的整體情況。上海自貿區的負面清單，是在不設定談判對象的條件下主動發布的。之所以有這個創新，是為了我國在進行雙邊投資協定談判前，進行一個大膽的試驗，使我國在談判時更有信心和底氣。
有人認為，2013版負面清單僅是現行《外商投資產業指導目錄》的翻版。事實上，我國對外開放除了《外商投資產業指導目錄》外，還受到很多部門規章限制。為了制定自貿區負面清單，參與者全面梳理了我國對外開放的各種法規文件，其完整性、透明度遠高于目錄。
比如，《外商投資產業指導目錄》分為鼓勵類、限制類和禁止類，沒有寫上去的，理論上屬于允許類。在實際操作中，允許類是一個模糊地帶。像文物拍賣從目錄看屬于允許類，但實際上外資不能經營，因為《文物法》是禁止的。負面清單很好地解決了上述問題。
著名經濟學家吳敬璉表示，通過制定負面清單，“法無禁止即可行”這種理念在國內基本站住了。由此衍生出來的權力清單等改革，正在確立一種新的政府管理模式。
負面清單“瘦身”問題也成為外界討論焦點。該不該“瘦身”？“瘦身”多少合適？
事實上，要縮短負面清單不難，但負面清單里的每條特別管理措施背后，都有相關法律法規支撐。不修改這些法律法規，改革就于法無據。而要修改就會涉及自貿區與全國人大、中央部委的溝通協調，這是一項非常復雜的工作，也是改革進入深水區的標志，公眾對此宜保持一定耐心。
除了復雜性外，另一個值得思考的問題是，大幅縮短負面清單是否必要？事實上，負面清單本來是用于兩國雙邊投資協定談判的，可視為一種談判條件。我國主動發布負面清單，顯示了對外開放的誠意。但如果一開始清單過短，相當于過早亮出底牌，其實不利于爭取自身利益。一些發達國家如美國，對中國高科技企業在其境內的投資收購迄今實行限制措施，需要我國在今后的談判中推動其改變態度。
其實，與其糾結負面清單里各項條款的長與短，不如著力提高整個清單透明度。“比如清單里寫限制外商投資大米、面粉加工，到底怎樣限制？是限制股比、產量還是經營者資質？需要進一步的說明。”上海自貿區管委會副主任朱民表示，2014版負面清單將在透明度上作較大改進。
上海對外經貿大學馮軍教授說，針對現有負面清單里的特別管理措施，應該列出相應的法律依據和具體解釋說明。這樣既提高了清單透明度，又避免了對清單內容的片面理解。
此外，還要善于運用先進的技術手段。比如，在上海浦東，超過50%的社會類行政審批事項可以實現網上審批，審批過程接受電子監察系統的同步監督。這不僅大大提升了行政效率，還因為網絡有據可查，有效減少了腐敗發生的可能。
爭相分享“溢出效應” 營造更優營商環境
截至今年4月末，上海自貿區累計新設企業8700多家，堪比其前身上海綜合保稅區20多年的成績。這樣的成績，體現了改革開放的紅利，卻也讓一些周邊地區惴惴不安：上海自貿區帶給鄰居的，到底是“虹吸效應”還是“溢出效應”？
“我們招商6年，還不到1000家企業，不及上海自貿區一個月的成績。”一位地方官員告訴《經濟參考報》記者，他擔心區域間的差異會因此拉大，“有水的地方淹死，沒水的地方干死”。
不過，上海自貿區管委會相關負責人表示，自貿區企業投資熱情的高漲，和部分地區外商投資額的下滑，并不是此消彼長的關系。這主要基于三個原因。一是隨著勞動力、土地成本的上升，外商投資增速放緩在國內是普遍現象。二是很多入駐自貿區的企業，目前業務還沒啟動，并未產生實質性的分流。三是自貿區超過90%的入駐企業，是貿易、服務類企業，與我國大部分地區以制造業為主的結構截然不同。
由此可以看出，迄今為止上海自貿區并未對周邊地區產生“虹吸效應”。與之相反，一些區域還率先提出要分享自貿區的“溢出效應”。
江蘇昆山一家企業負責人就表示：“金融改革是自貿區先行先試的重點。目前國內企業普遍存在融資成本較高的問題，海外資金價格非常便宜，可以通過試驗區引進來為實體經濟服務，國內制造業將因此得到更加高效的金融支持。”
“溢出效應”最重要的還不是這些有形布局，而是發展理念上的無形轉變。《經濟參考報》記者采訪了解到，上海自貿區成立后，周邊的蘇州、南通等城市，多次派人來學習。學習重點不是“招商引資”經驗，而是如何通過政府改革，營造更好的營商環境。
比如，政府管理的透明，就是營商環境的重要元素。“有些地方反復向我們打聽，能吸引這么多企業，是不是還有一些暗地里實行的小政策？”上海自貿區管委會副主任朱民說。實際上，把所有“干貨”寫在紙面上，盡可能讓投資者一看就知，才是自貿區追求的目標。
由于一開始就并非設定在政策洼地，其監管思路和方式的轉變，更容易被復制推廣。上海各區縣因“近水樓臺先得月”，以自貿區為“坐標”，紛紛出臺全面改革的“路線圖”。上海黃浦區率先推出負面清單，著力打造更公平開放和透明的市場環境；靜安區提出加快行政審批制度改革，探索“鼓勵清單”服務模式、推進貿易便利化等；在郊區松江，政府改革的“自我革命”已將工業項目行政審批時限壓縮2/3……
“上海要按照黨中央、國務院統一部署，立足國家戰略、圍繞制度創新，兢兢業業、腳踏實地地把自貿區建設好、管理好，力爭在今年四季度拿出第一批可復制、可推廣的基本制度體系和監管方式。”中共中央政治局常委、上海市委書記韓正指出。