編者按：這是一個時代的課題：一方面，我們要堅持公有制在國民經濟中的主導地位；另一方面，十八大提出了讓市場發揮配置資源的決定性作用，如何做到這兩者有機融合？國企改革承擔著破解這一課題的時代使命。目前，國企改革的大幕已經拉開，一些深層次的矛盾、問題漸次顯現。為探究國企改革正確方向和路徑，展現國企改革波瀾壯闊的實踐，本報從今日起推出“國企再造”系列報道，從市場使命、路徑選擇、風險阻力和治理變革等多個維度深入剖析國企改革目前所面臨的問題和難點，從實踐的角度探討破解之策。
審計署6月20日發布了11戶國有企業2012年度財務收支審計結果公告。截至5月31日，相關企業制定完善規章制度1194項，對190名相關責任人進行了嚴肅處理，其中廳局級干部32人。
公告顯示，問題主要集中在有的企業執行國家產業結構調整政策不到位；有的企業部分投資項目存在論證不充分、程序不合規的問題；有的企業財務管理不夠規范；有的企業內部管理存在薄弱環節，違法違規問題仍然存在。
類似的國企腐敗遠不止這些。專家指出，近來頻發的國企腐敗案，無一不和公司治理失范有關，凸顯國企一股獨大、三會不分、一言堂、管理層考核和任命“官員化”等公司治理弊端。國企“去行政化”改革勢在必行。
腐敗高發 國企官有化、權貴化
公開資料顯示，隨著反腐力度的不斷加大，僅2013年就有31名國企高管落馬，涉及石油、鋼鐵、煤炭、電力、通信、航空等多個領域。今年已有包括華潤集團董事長宋林、中國出版集團副總裁王俊國等多名國企高管接受調查。近年來，國企腐敗在各類職務犯罪中所占比重不斷擴大，在廣東省，這一數字甚至接近50%。
各地近年來發生的國企高管貪腐案件，當事人不少都是企業“一把手”。如首都機場集團公司原董事長李培英，中國石油化工集團公司原總經理陳同海，四川移動董事長、總經理李華，廣東電網總經理吳周春等。
據東北師范大學廉政研究中心常務副主任柏維春統計，國有企業腐敗涉及挪用公款的案例中，2010年一人涉案5.8億元人民幣，2011年一人涉案7.9億元人民幣，“一把手”腐敗造成的國資流失非常嚴重。
中共中央黨校政法部教授林喆認為，集體腐敗多是國企腐敗區別于其他腐敗的一大特點。尤其是處于壟斷性行業的國企，通常可以“感召”中層以上干部，形成利益集團和攻守同盟，發現時往往倒下一大批。
例如，在古井集團腐敗窩案中，先后有10多名高管被查處，受賄時間跨17年，涉案金額從數十萬元到上千萬元不等。在中石油腐敗系列案中，目前至少已有45人被調查。
國企高管腐敗通常采取的手段主要有：利用手中掌握的各種審批、審核、業務發包等權力，在決定業務承接方、聘用服務方中收受業務單位或個人的賄賂。在經營管理業務過程中，通過虛增購銷環節、虛增業務費、虛構承租人等方法侵吞公款。還有一些高管利用國企改制，虛構事實隱匿國有資產，改制后再予以侵吞。最近兩年還出現了涉嫌內幕交易、利用未公開信息交易等新的表現形態。
中國企業改革與發展研究會副會長周放生認為，某些國企蛻變為官有化、權貴化，實質上是一種極端的私有化，而且是一種不付成本、不擔風險的私有化，既造成嚴重的社會不公，又是最嚴重的國有資產流失。
有關專家認為，國企腐敗之所以頻發，重要原因就是改革不到位、產權不明晰、內部制衡缺失，現代企業制度建設緩慢。
柏維春認為，由于國企“去行政化”改革滯后，現有國企高管不少人與黨政機關之間有著類似“臍帶”的關系，“亦官亦商”，存在權力尋租的雙重風險。一方面，國有股份一股獨大，企業內部管理行政化、機關化色彩濃重，極易形成“一把手”開設“一言堂”；另一方面，一些國企的高管享有地方行政級別待遇，“接受地方政府監管”往往流于形式。
一位國企高管說，目前對國企“一把手”的監督，多半是行政和黨紀的監督。事實上，這種監督很軟。紀委書記理論上可以監督董事長，但兩者是上下級關系，實際上不可能很好地監督。外部董事理論上也可以對董事長起到制衡作用，但由于外部董事的獨立性不夠，對于沒有明顯瑕疵的方案，一般不會提反對意見。
“真正的制衡，應該是市場化的制衡。”華誼集團財務總監常清認為，如果企業不是國有股一股獨大，而是有不同所有制的股東互相制衡。其他股東為了自身利益，肯定會竭力阻止高管的腐敗行為。
目前，對國企高管的監督基本處于上級監管不到位、內部監督失效、公眾無法監督的真空狀態。國務院國有重點大型企業監事會主席季曉南說，近年來發生的集團領導腐敗案幾乎都是通過外部監管發現的。一些國企高管稱，盡管不少國企都設有審計、紀檢部門，但多是針對風險點制定一些工作流程、控制環節，用于防控風險，監督作用并不理想。
干預加強 國企監管權力膨脹
中部地區一位國企負責人說，前幾年地方政府為了發展LED產業，有意引進一家民企項目，但因這家民企提出要和地方國企合作。“市領導找到我們，但當時我們就調查發現項目存在巨大風險，無奈‘上面發話了’，只能硬著頭皮上，結果中途為了止虧還是退出了。”
這位負責人坦言，這樣的項目往往是搞好了皆大歡喜，搞不好就會給企業造成嚴重負擔和國有資產流失。“我們的‘烏紗帽’都是‘上面’給的，誰敢不聽話？”
《經濟參考報》記者在各地采訪發現，不僅黨政部門直接干預企業經營決策的案例屢見不鮮，企業的人事安排也有為個人謀福利之虞，甚至把國有企業當作另一個“錢袋子”和創造GDP的工具。
河南省國資委主任肖新明坦言，一些政府部門仍把國有企業看作政府的“附屬物”，把企業當做安排干部、辦福利的平臺；國有企業如果不從政府的“附屬物”中解放出來，就很難成為真正的市場競爭主體，這是問題的關鍵，也是改革的重點和難點。
黨政部門影響企業的另一個重要方式是人事任免，不少國資監管部門負責人和企業負責人對此有不少質疑：在央企層面，曾經的196家央企被劃分為“53家”和非“53家”，“53家”的“一把手”由中組部任命，其余由國務院國資委任命。在地方國企層面，普遍存在“重點企業”與“非重點企業”的區別，個別地方還將原已下方給國資委的“重點企業”人事任免權收回到組織部門，引起“走回頭路”質疑。
國務院國資委首任主任李榮融表示，當前他對國企改革最大的擔心是走回頭路，再回到政府直接管企業的老路子。國務院國資委原副主任邵寧也表示，當初設立國資委的一個重要考慮就是隔開黨政部門與企業的關系，但現在“三分開”不僅沒有執行到位，黨政部門還越管越多，這就容易把企業管死，十幾年的功夫就白費了。
“國資委有管人、管事、管資產的職能，但是管哪些人、哪些事、哪些資產沒有明確的界定。近幾年來國資委越管越多、越管越偏、越管越細的趨勢非常明顯，如果都讓國資委管了，我們企業負責人還有什么好管的呢？”一位央企負責人說。
這家央企在對公司管理事項進行梳理后發現，需要國資委管理的事項有39項之多。“企業被五花大綁，過多的精力用于應付‘上面’，哪有足夠精力琢磨企業經營？這些事項中，究竟有多少是國資委有能力管、有必要管的呢？”
一位國務院國資委退休干部告訴《經濟參考報》記者，國資委確實沒有注意出資人行為邊界問題。特別是現在監管體系比較完備了，各個廳局都想通過增加管理事項和考核來彰顯自己的權力和政績。“央企的情況千差萬別，怎么能用同一把尺子來衡量？這些人有幾個是在企業干過的？有幾個真正懂企業經營的？這樣管只會把企業管死。”
另一位企業負責人則表示，“‘上面’怎么考核我們，我們就照搬模式考核‘下面’，至于考核是否合理，我們沒有討價還價的余地，只能跟著考核‘指揮棒’轉，想方設法完成考核任務。”
與此同時，不少企業負責人和專家認為國資委還存在該管的事情沒管好的問題。比如央企考核，一直沒有規模偏小的企業獲得A級，這樣的考核結果難免引起質疑。
不僅如此，由于企業監管職能并非完全由國資監管機構承擔，企業負責人薪酬制定、人事任免、紀檢監督等職權都散落在其他部門，這些部門出臺的一些政策措施更脫離企業實際，監管機構沒有能力討價還價只能執行，使企業監管出現偏位，監管機構和企業都怨聲載道。
此外，各種監督檢查也讓企業疲于應對。以央企為例，目前常態化的監督檢查包括紀檢監督、監事會監督、財務監督等，還有非常態化的審計監督、巡視監督。監督檢查的必要性不言而喻，但這在很大程度上是重復檢查，既浪費監督力量，也給企業增添了不少負擔。
共識未成 國企改革利益訴求多元
作為今年全面深化改革的重頭戲之一，國資國企改革正在各地陸續展開。由于這輪國資國企改革涉及面廣、地區企業差異巨大，改革各方主體在改革的取向、著力點、路徑等方面認識看法不一，出現了輿論呼聲與現實關注錯位的現象。
目前，上海市國資國企改革的探索十分前沿，改革核心是以國資改革帶動國企改革，目前已在全國率先探索建立地方國企國資流動平臺，并以推動競爭類企業整體上市或核心業務資產上市為導向，引導更多的企業走打造公眾公司的混合所有制經濟發展之路。
而在河南、山西等中西部地區，不少國資管理負責人和國企干部表示，“混合制經濟、從管資產到管資本的轉變”等輿論熱點并不是他們最關注的，對他們而言要啟動改革，當務之急是怎么解決歷史遺留的人員包袱問題。
以河南為例，該省國資委相關負責人介紹，1998年那輪改革，河南省市縣兩級國有企業留下了1700多家空殼公司，即無資產無業務有人員有牌子。當時政府沒錢發經濟補償金一次性解決，結果擱置到現在成了“死火山”，新一輪改革一旦啟動，這些人馬上會成“活火山”。
“這是全國性問題，可現在誰也不說。”一位國企負責人表示，現在煤炭、冶金等產業產能過剩，經濟效益持續下滑，對企業來說頭等大事是怎么轉型發展維持生存，改革怎么搞還顧不上，即使要推進，也得先解決未完成的改制問題。
由于各地情況不同，改革的呼聲和現實差異較大，不少基層干部和企業負責人還擔憂改革出現盲目跟風、不務實的傾向。
國資委原副主任邵寧表示，現在社會輿論關注點有些“跑偏”，過多關注壟斷央企混合制經濟，關注怎么分享“一杯羹”，但對于充分競爭性行業特別是一些產能過剩行業面臨的改革困境關注不多。
“現在說到改革，似乎要清算國資委，要拿壟斷企業開刀，這種放權讓利是改革的一方面，但并不是改革的全部，對一些產能過剩、經營狀況不佳、人員社會事業包袱重的競爭性企業和行業如何改革，他們的訴求和改革成本怎么解決，更值得思考。”邵寧說。
“本輪國資國企改革將涉及很多企業子母公司之間的資產劃撥，如果都要交稅，面對巨額成本企業恐怕難有改革動力。對這些新問題亟待國家明確政策。”貴州建工集團的相關負責人無奈地表示。
貴州建工集團在去年底引進央企中國鐵路通信信號集團公司重組了旗下的九建公司。根據雙方協議，貴州建工集團將收回九建的部分國有資產，然而在操作過程中他們就遇到一個現實的問題，即資產回收存在交易行為，將征相應的稅。
當前，國企改革已經被各地列為深化改革的重點任務，這也是繼1984年以來相繼推行政企分開放權讓利、產權改革和建立國資監管體制后的第四輪國企改革。
參與推動上幾輪國企改革的中國企業與改革發展研究會副會長周放生談到，此輪國資國企改革是繼十六屆三中全會之后，時隔十余年再次重新啟動國資國企改革，但與過去改革相比，面臨的形勢和對象都發生了很大變化，改革面臨的困難和阻力更大。一方面，改革不是過去脫困式的倒逼式的，而是在一些企業生存狀況較好、壟斷利益不愿意被打破的情況下進行的，改革相關方的積極性主動性較弱。
財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜指出，與前幾輪改革面臨的情況不同，這輪改革的企業都是大型特大型國有企業，一些巨無霸企業已經形成了既得利益集團，與政策博弈的能力較強，改革阻力較大。不僅如此，由于產能過剩和經濟處于結構調整期，一些國企經營狀況不佳，部分國企財務指標惡化，潛在風險較大，加之部分企業上輪改革包袱還沒卸掉，新一輪改革又不允許出現大規模的國企員工下崗，使國資國企改革面臨的各種壓力巨大。此輪國資國企改革的成本不會低于上一輪，更高的成本誰來買單？錢從哪里來？解決的過程中會否造成新的不公平？這些都是當前國資國企改革面臨的難題。
當前改革的頂層設計尚未明確，配套政策細則也沒出臺，這也讓不少地方和企業產生了疑慮。
貴州省國資委主任韓先平說，雖然貴州在全國省份中較早出臺了實施方案，但是對一些具體政策如何操作還盼望中央頂層設計盡快出臺明確。比如員工持股的問題，上輪改革中，貴州的一些企業進行了員工持股的嘗試，但是進行到一半被叫停了。這輪改革到底該怎么把握政策邊界，怎么操作，還不是太清晰。
中國電力建設集團副總經理袁柏松說，目前在中央企業中還有一部分歷史遺留問題和人員包袱較多的企業，要推進改革首先面臨著冗員往哪里去、社會事業怎么移交、資產重組中的巨額稅費怎么辦等問題，現在的改制文件還是十幾年前的，早已時過境遷難以適用。比如職工身份置換，標準是多少？平均工資怎么定？如果企業定了職工不答應該怎么辦？現在都無新的明確政策。
