2014年2月份，天津出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)主體資格、購(gòu)買內(nèi)容、資金安排等進(jìn)行了界定，切實(shí)推動(dòng)了各級(jí)機(jī)關(guān)部門按需購(gòu)買公共服務(wù)。但也有部門反映，在實(shí)際操作過程中，該文件對(duì)公共服務(wù)評(píng)價(jià)和購(gòu)買程序監(jiān)督的要求仍顯“籠統(tǒng)”，仍需進(jìn)一步建立政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。
政府購(gòu)買服務(wù)“制度空白”現(xiàn)象突出
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管政府購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)在不少地方有所實(shí)踐，但目前在各級(jí)機(jī)關(guān)部門的全面開展中，仍是“新鮮事物”，“制度空白”的現(xiàn)象尤為突出。
國(guó)家行政學(xué)院馬慶鈺教授說，國(guó)內(nèi)惟一規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，該法律雖有政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，但建立在政府職能轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)上的公共服務(wù)與專業(yè)社會(huì)服務(wù)并未被考慮進(jìn)去。
武漢市財(cái)政局辦公室副主任劉軍認(rèn)為，盡管從中央到地方都提及政府購(gòu)買服務(wù)，但目前尚沒有一個(gè)專門的政策性、制度性的指導(dǎo)性規(guī)范文件，來界定什么樣的服務(wù)應(yīng)納入政府購(gòu)買范圍。
制度滯后給政府購(gòu)買服務(wù)帶來的阻力，表現(xiàn)在多個(gè)方面，比如哪些服務(wù)可以向社會(huì)力量購(gòu)買、購(gòu)買資金來源如何確立、購(gòu)買流程如何規(guī)范、如何有效監(jiān)督等。
對(duì)于這些問題，天津市政府轉(zhuǎn)發(fā)天津市財(cái)政局出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，邁出了完善政府購(gòu)買服務(wù)制度的關(guān)鍵步伐。
在服務(wù)內(nèi)容方面，天津明確了六個(gè)方面的事項(xiàng)可通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，逐步交由社會(huì)力量承擔(dān)，包括教育、就業(yè)、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)事項(xiàng)，法律援助、人民調(diào)解、社會(huì)矯正等社會(huì)管理服務(wù)事項(xiàng)，行業(yè)職業(yè)資格認(rèn)定、處理行業(yè)投訴等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)，資產(chǎn)評(píng)估、檢驗(yàn)檢疫等技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)，公車租賃、會(huì)議服務(wù)等政府消耗性服務(wù)事項(xiàng)，以及法律服務(wù)、課題研究政府履職所需輔助性事項(xiàng)。
在資金來源方面，天津明確政府購(gòu)買服務(wù)資金應(yīng)在年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，購(gòu)買主體的部門預(yù)算應(yīng)體現(xiàn)本部門購(gòu)買服務(wù)對(duì)應(yīng)的資金規(guī)模和資金來源，所需支出主要通過盤活存量財(cái)政資金予以安排，既包括專項(xiàng)資金也包括基本支出中的公用經(jīng)費(fèi)。
在職能分工方面，天津按照“政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會(huì)參與、共同監(jiān)督”的要求，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政部門牽頭，民政、工商以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障的工作機(jī)制。
服務(wù)評(píng)價(jià)程序監(jiān)督仍顯“籠統(tǒng)”
記者調(diào)研了解到，天津市出臺(tái)的政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)文件，為該市各級(jí)政府機(jī)關(guān)購(gòu)買公共服務(wù)指明了方向，相關(guān)工作進(jìn)展迅速。
盡管制度完善為政府購(gòu)買服務(wù)掃清了部分障礙，給社會(huì)力量發(fā)展帶來了機(jī)遇，但在實(shí)際操作過程中，另一些制度設(shè)計(jì)滯后帶來的風(fēng)險(xiǎn)也更加凸顯。
比如在公共服務(wù)的定價(jià)方面，天津要求“購(gòu)買主體在編制年度部門預(yù)算時(shí)，科學(xué)測(cè)算購(gòu)買服務(wù)成本，明確購(gòu)買服務(wù)的數(shù)量、價(jià)格、可行性報(bào)告、目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，編報(bào)政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算，經(jīng)財(cái)政部門審核后確定。”
有專家認(rèn)為，這樣的表述過于“原則性”，并未對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)和定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提出實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和約束。尤其是在人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教、慈善救濟(jì)等公共服務(wù)領(lǐng)域，由于此前并無市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制，沒有現(xiàn)成的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)可以借鑒。
此外，在購(gòu)買流程監(jiān)督方面，天津要求“財(cái)政部門應(yīng)督促購(gòu)買主體加強(qiáng)對(duì)承接主體提供服務(wù)的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，重點(diǎn)圍繞購(gòu)買服務(wù)合同目標(biāo)，有序開展執(zhí)行監(jiān)控。”
對(duì)此，專家認(rèn)為，由財(cái)政部門督促購(gòu)買主體對(duì)購(gòu)買過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，即購(gòu)買主體“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”，這樣的制度安排，在有些情況下難以起到監(jiān)督作用：即購(gòu)買主體與承接主體間，存在利益交織，繼而攜手剝離了對(duì)政府購(gòu)買行為的監(jiān)督。
這種擔(dān)憂并非多余。清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國(guó)勝說，“在我的調(diào)研中，有很多人反映，容易出現(xiàn)政府部門工作人員自己或讓自己的親友成立機(jī)構(gòu)，自己購(gòu)買自己的服務(wù)。這種情況下，購(gòu)買主體的監(jiān)督職能，實(shí)際上就是自己監(jiān)督自己，起不到實(shí)質(zhì)作用。”
宜建立政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制
對(duì)于上述情況，業(yè)內(nèi)專家建議，進(jìn)一步建立全方位的政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，指導(dǎo)公共服務(wù)評(píng)價(jià)，也讓后續(xù)流程監(jiān)督有據(jù)可依。
一是將受眾對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)作為定價(jià)的重要參考。多位專家學(xué)者認(rèn)為，公眾是公共服務(wù)的直接受益對(duì)象，其對(duì)服務(wù)質(zhì)量有著直觀感受，必須從制度設(shè)計(jì)上為公眾參與服務(wù)監(jiān)督創(chuàng)造條件。對(duì)于已購(gòu)買的服務(wù)，要以公眾意見作為評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量好壞、對(duì)服務(wù)進(jìn)行定價(jià)的重要依據(jù)。
鄧國(guó)勝認(rèn)為，為最大限度的發(fā)揮消費(fèi)者評(píng)判的效果，可根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果建立服務(wù)提供主體誠(chéng)信狀況數(shù)據(jù)庫。將提供服務(wù)的履約情況作為此后政府購(gòu)買服務(wù)的參考，逐步建立激勵(lì)約束機(jī)制。
二是建立對(duì)社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)淘汰機(jī)制。廣州市民政局局長(zhǎng)莊悅?cè)航ㄗh，科學(xué)設(shè)定社工機(jī)構(gòu)服務(wù)等級(jí)，建立社工機(jī)構(gòu)層級(jí)管理、等級(jí)評(píng)定和淘汰退出機(jī)制，將社工機(jī)構(gòu)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)成績(jī)、自律能力與機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、可承接項(xiàng)目規(guī)模掛鉤，對(duì)優(yōu)秀機(jī)構(gòu)給予招投標(biāo)加分等政策獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)連續(xù)評(píng)估不合格和違規(guī)的機(jī)構(gòu)做降級(jí)甚至淘汰處理，逐步形成社工機(jī)構(gòu)優(yōu)勝劣汰的良性市場(chǎng)化運(yùn)作模式。
三是引進(jìn)第三方參與考評(píng)。除購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象外，第三方機(jī)構(gòu)也是提供公正績(jī)效評(píng)價(jià)的重要力量。一些受訪官員、專家學(xué)者認(rèn)為，第三方機(jī)構(gòu)可參與從政府購(gòu)買公共服務(wù)內(nèi)容選擇、價(jià)格制定、效果評(píng)估到提升供給主體能力等全程。
鄧國(guó)勝舉例說，英國(guó)是購(gòu)買公共服務(wù)做得最成功的國(guó)家之一，在其成熟績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)扮演著重要角色。隨著加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的推開，構(gòu)建政府購(gòu)買服務(wù)的評(píng)估、培訓(xùn)機(jī)制，擴(kuò)充第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量和社工專家團(tuán)隊(duì)，加大本土評(píng)估專家培育力度已刻不容緩。
