地處“深山老林”，缺乏市場(chǎng)運(yùn)作空間，國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的棚戶區(qū)改造被稱為本輪棚改“最難啃的硬骨頭”。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日采訪了解到，受政府、企業(yè)財(cái)力所限，資金平衡難題在由林礦國(guó)企主導(dǎo)的棚改中表現(xiàn)更為突出，部分企業(yè)甚至因此出現(xiàn)了難以彌補(bǔ)的債務(wù)“窟窿”。
還歷史欠賬 老工人居住條件至今仍極差
工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)的居住者，大多是老國(guó)企的老工人。因?yàn)檫^(guò)去“先生產(chǎn)、后生活”的觀念，使他們至今仍居住在條件極差的棚戶區(qū)中，在某種意義上，這些地區(qū)的棚改是在“還過(guò)去的欠賬”。
15歲從山東諸城老家來(lái)到長(zhǎng)白山林區(qū)后，梁桂琴就再?zèng)]回去過(guò)。“那個(gè)時(shí)候響應(yīng)國(guó)家號(hào)召到了林場(chǎng)，后來(lái)認(rèn)識(shí)了老伴，他是伐木工，我是家屬工。從此就在這扎下根了。”剛到林區(qū)的時(shí)候，梁桂琴夫妻住在“木刻楞”(一種木頭搭建、外面糊上泥的簡(jiǎn)易窩棚)里。上世紀(jì)八十年代，他們搬進(jìn)了條件稍好的磚瓦房。
那時(shí)，森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好，梁桂琴住的平房小區(qū)是當(dāng)?shù)刈詈玫摹白≌薄５钱?dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)在上世紀(jì)九十年代后期突飛猛進(jìn)，而林業(yè)“住宅”30年沒(méi)發(fā)生變化，隨著時(shí)間的推移，“住宅”也逐漸破敗為棚戶區(qū)。
梁桂琴的老伴去世后，一家的生活更為困難，她在原來(lái)房子旁“違建”了一個(gè)10平方米的小屋開(kāi)小賣(mài)店。幾十年過(guò)去了，這些低矮的小房已經(jīng)墻體開(kāi)裂，破舊不堪。在吉林森工集團(tuán)三岔子林業(yè)局所屬的夾信子棚戶區(qū)，像梁桂琴這樣的住戶還有幾十戶。
“我一個(gè)月工資就600多元，兒子在外面打工，挺難的。”梁桂琴說(shuō)，“看著別人都上樓了，心里也著急，住樓房不為別的，就為給孫子一個(gè)好點(diǎn)的環(huán)境。”
事實(shí)上，梁桂琴居住的夾信子棚戶區(qū)已經(jīng)列入吉林森工集團(tuán)三岔子林業(yè)局的新一輪棚改規(guī)劃。該局自2009年啟動(dòng)棚戶區(qū)改造工程，截至2013年末，已完成棚改新建、改建項(xiàng)目59.4萬(wàn)平方米、9880戶，基本消滅了集中連片棚戶區(qū)。
三岔子林業(yè)局副局長(zhǎng)劉風(fēng)平說(shuō)，工礦、林業(yè)和墾區(qū)企業(yè)的棚改帶有非常濃厚的感情色彩，“都是多少年的兄弟姐妹，年輕的時(shí)候，為了支援國(guó)家建設(shè)，拋家舍業(yè)地來(lái)到東北，長(zhǎng)年累月在深山里餐風(fēng)飲雪，而現(xiàn)在居住條件卻這么差，所以困難再多，棚改也不能停”。
對(duì)此，北京京煤集團(tuán)副總經(jīng)理孫德剛深有同感。“棚改房的成本每平方米近5000元，但參加棚改的都是我們的老職工，為企業(yè)做過(guò)巨大貢獻(xiàn)，所以企業(yè)出了資金的‘大頭’，而職工搬進(jìn)新房基本上不出錢(qián)或出很少的錢(qián)”。
2013年11月，北京市由企業(yè)承擔(dān)的最大的工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目——京煤集團(tuán)工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目首批2000多戶居民開(kāi)始入住。而根據(jù)規(guī)劃，京煤集團(tuán)將投資30多億元改造工礦棚戶區(qū)54萬(wàn)平方米，使6200多戶職工徹底告別低矮、潮濕、簡(jiǎn)陋、擁擠的房屋。
資金負(fù)擔(dān)重 越往前走“窟窿”越大
一位老國(guó)企基層干部說(shuō)，老國(guó)企承擔(dān)了過(guò)多本來(lái)應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，導(dǎo)致政府的惠民政策越多，老國(guó)企需要配套的資金壓力越大，負(fù)擔(dān)越重，積極性越低。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，隨著國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚改工作的進(jìn)一步推進(jìn)，因前期棚改資金投入過(guò)大，資金難以平衡的問(wèn)題愈加明顯。
根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，2013至2017年將改造國(guó)有工礦(含煤礦)棚戶區(qū)90萬(wàn)戶，改造國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房30萬(wàn)戶，改造國(guó)有墾區(qū)危房80萬(wàn)戶。
“棚改資金來(lái)自三塊，即中央和省財(cái)政補(bǔ)助一塊，企業(yè)自籌一塊，個(gè)人承擔(dān)一塊。企業(yè)承擔(dān)的主要在水、電、暖管網(wǎng)和綠化、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，初步測(cè)算的投入是每平方米投入320至350元，累計(jì)到2013年，企業(yè)投入就達(dá)到9000萬(wàn)元。”三岔子林業(yè)局基建管理處處長(zhǎng)胡潔算賬后對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō)，由于整理出來(lái)的土地根本沒(méi)有商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值，所以企業(yè)這些錢(qián)投進(jìn)去就回不來(lái)了，成本全部沉沒(méi)。
事實(shí)上，在一些礦區(qū)、林區(qū)，企業(yè)、個(gè)人資金在棚改中發(fā)揮了重要作用。吉林森工集團(tuán)計(jì)劃發(fā)展部部長(zhǎng)張繼程說(shuō)，林區(qū)棚改資金來(lái)源采取“三三制”，每平方米政府、企業(yè)、個(gè)人分別出約500元。
與棚改等各項(xiàng)民生支出不斷增加形成對(duì)比的是，由于三岔子林業(yè)局的木材采伐量不到過(guò)去一半，企業(yè)盈利能力大幅降低。劉風(fēng)平說(shuō)：“企業(yè)現(xiàn)在每年凈利潤(rùn)才1000多萬(wàn)元，而棚改出現(xiàn)的9000萬(wàn)元的缺口我們只能用未來(lái)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)彌補(bǔ)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的影響開(kāi)始顯現(xiàn)。”
事實(shí)上，整個(gè)吉林森工集團(tuán)的木材采伐量也從歷史最高的360萬(wàn)立方米降到目前的54.4萬(wàn)立方米，僅為采伐量最高年份的七分之一。
像三岔子林業(yè)局一樣，吉林森工集團(tuán)所屬的其他7個(gè)林業(yè)局也面臨同樣的“尷尬”：棚改必須得往前走，而越往前走，資金“窟窿”也越大。
截至2012年，吉林森工集團(tuán)共完成5.76萬(wàn)戶棚改項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施配套資金墊付8.4億元。“2013年后才有補(bǔ)貼這塊配套錢(qián)，但企業(yè)已經(jīng)墊付了這么大的資金，目前還在掛賬。”張繼程說(shuō)。
張繼程告訴記者，基礎(chǔ)設(shè)施配套資金投入之所以如此之大，是因?yàn)檫^(guò)去很多鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃時(shí)沒(méi)考慮到林場(chǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施“先天貧血”。“最典型的就是‘村村通’工程沒(méi)包括林場(chǎng)，現(xiàn)在各林場(chǎng)到鎮(zhèn)區(qū)的路80%仍是土路。林場(chǎng)一直處于夾縫地帶，既沒(méi)有被納入當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃，企業(yè)更沒(méi)有資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入”。
近年來(lái)發(fā)展勢(shì)頭良好的京煤集團(tuán)同樣面臨著棚改資金平衡難題。“京煤的棚改沒(méi)收職工什么錢(qián)，但企業(yè)卻欠了30多億元的貸款和債務(wù)，怎么平衡呢？”孫德剛說(shuō)，京煤集團(tuán)的自有土地較多，通過(guò)與北京市有關(guān)部門(mén)的反復(fù)溝通協(xié)商，在進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)的土地溢價(jià)部分政府返還給京煤集團(tuán)彌補(bǔ)棚改的“窟窿”。
但讓孫德剛擔(dān)心的是，這項(xiàng)京煤集團(tuán)獲得的“特殊政策”卻一直沒(méi)有“砸實(shí)”，“如果得不到土地溢價(jià)，這30億還真不知道怎么還”。
因企制宜 探尋“特別”解決方案
針對(duì)目前由國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)的工礦、林區(qū)和墾區(qū)棚改進(jìn)程中遇到的問(wèn)題，一些國(guó)有企業(yè)的基層管理者建議，制定更多“特別”解決方案。
“共性問(wèn)題依舊，個(gè)性問(wèn)題突出”，這是在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的人士對(duì)國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚改最常說(shuō)的一句話，他們建議因企制宜。
一方面，對(duì)確實(shí)存在困難的企業(yè)，摸清情況后，中央和地方政府需加大政策傾斜和資金支持力度。有關(guān)人士建議在棚改已進(jìn)入啃“硬骨頭”階段的情況下，對(duì)數(shù)量不大的“最難啃的骨頭”，可以嘗試“一企一策”專(zhuān)門(mén)進(jìn)行分析研究，搞些“特殊政策”給予“特殊支持”。
而對(duì)于企業(yè)普遍存在的基礎(chǔ)設(shè)施配套資金投入較大的難題，建議國(guó)家提高基礎(chǔ)設(shè)施配套補(bǔ)助資金，一方面減輕企業(yè)下階段改造中的資金負(fù)擔(dān)，同時(shí)彌補(bǔ)前期形成的資金“窟窿”。
另一方面，授人以魚(yú)不如授人以漁，因企制宜，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)“開(kāi)方子”。有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，只解決了住房問(wèn)題，如果企業(yè)開(kāi)支都困難，企業(yè)哪有動(dòng)力研究棚改。因此，國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的棚改絕不是簡(jiǎn)單的蓋房子，棚改應(yīng)與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局緊密結(jié)合起來(lái)。只有企業(yè)的興旺發(fā)達(dá)，才能防止棚改后的居民區(qū)淪為新的棚戶區(qū)。“京煤集團(tuán)這十年發(fā)展的好才敢積極參與棚改，要是在十年前，無(wú)房戶還好幾千呢，哪敢想棚改。”孫德剛說(shuō)。
同時(shí)，地方政府應(yīng)在國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的棚改中配建一部分租賃型保障房，切實(shí)將極少部分確實(shí)“上不起樓”的困難家庭納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房保障體系。
張繼程說(shuō)：“集中連片的棚戶區(qū)改的差不多了，下一步主要是生活困難的散戶，多數(shù)是因病等失去勞動(dòng)能力的，確實(shí)拿不出錢(qián)‘上樓’。對(duì)于這個(gè)極少部分最需要幫助、最弱勢(shì)的群體來(lái)說(shuō)，廉租房等租賃型保障房是最好的選擇。”
除此之外，在有條件的情況下，地方政府需將部分國(guó)有工礦棚改安置建設(shè)用地選址在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善的“建成區(qū)”。棚戶區(qū)改造安置住房、“大市政”公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施同步規(guī)劃、同期建設(shè)、同時(shí)運(yùn)行，而不是讓安置房“孤零零”的存在。
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一些地方為拓寬資金來(lái)源四處舉債 |
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多頭融資加劇新一輪棚改債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) |
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記者 郭翔 梁鵬 任峰 趙瑞希/鄭州報(bào)道 |
“現(xiàn)階段棚戶區(qū)改造面臨最大的困難是資金壓力。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師馮俊日前在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，加大各級(jí)財(cái)政的支持力度、金融支持、鼓勵(lì)吸引民間資本是未來(lái)棚戶區(qū)改造資金來(lái)源的重要方面。
隨著棚改的深入，在不少地方收益難以平衡的項(xiàng)目漸成改造重點(diǎn)，改造成本越來(lái)越高、資金壓力日趨增長(zhǎng)的現(xiàn)象普遍存在。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前走訪多地發(fā)現(xiàn)，一些地方急于拓寬棚改資金來(lái)源而四處舉債，而一些金融機(jī)構(gòu)缺乏專(zhuān)業(yè)評(píng)估、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對(duì)一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)平臺(tái)在多家銀行重復(fù)授信、多頭融資的問(wèn)題，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。
資金拮據(jù)
在古都開(kāi)封，僅古城區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)建筑面積便達(dá)528平方米，涉及改造房數(shù)4萬(wàn)戶13萬(wàn)人，面積占全省城市棚戶區(qū)面積的50%以上，局部地區(qū)人口密度達(dá)到每平方公里3萬(wàn)人，亟須加快改造。但由于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢、又受限于古城保護(hù)規(guī)劃等因素，棚戶區(qū)改造中資金、征收、安置等矛盾表現(xiàn)得尤其突出。
據(jù)開(kāi)封市“兩改一建”(棚戶區(qū)、城中村改造及保障性安居工程)指揮部辦公室副主任孔祥成介紹，僅這古城區(qū)內(nèi)520多萬(wàn)平方米的棚戶區(qū)，征收資金就需210億元左右，而能落實(shí)到的上級(jí)支持資金最多也就6個(gè)多億，由于古城保護(hù)規(guī)劃中有房屋限高等方面的要求，有近10萬(wàn)人在改造后要遷出古城，僅安置房建設(shè)的地方投入就超出國(guó)家投入的3倍以上，這還不算基礎(chǔ)設(shè)施配套的投入。政府在保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)投入的情況下，財(cái)政資金已極其緊張，導(dǎo)致地方配套資金難以落實(shí)。
按照新一輪棚改政策安排，2013年至2017年全國(guó)要改造各類(lèi)棚戶區(qū)1000萬(wàn)套，初步估算投資總規(guī)模達(dá)2.5萬(wàn)億元。但不少接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士都認(rèn)為，總投資安排仍顯不足。
據(jù)一位不愿意透露姓名的銀行業(yè)人士介紹，2.5萬(wàn)億元的總規(guī)模，平均到1000萬(wàn)套棚改房中，每套即是25萬(wàn)元，按照當(dāng)前成本估算，很難蓋起來(lái)。而且，這還不包括前期的土地平整和大量基礎(chǔ)設(shè)施配套。如果只考慮到建設(shè)成本，而基礎(chǔ)設(shè)施配套的投資安排缺失或者過(guò)低，再考慮到當(dāng)前地方財(cái)政的狀況，這樣的安排并不符合實(shí)際。他認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施配套占總投資規(guī)模的20%應(yīng)當(dāng)是較為合理的水平，而這樣一測(cè)算，現(xiàn)有的投資規(guī)模資金缺口依然巨大。
一些地方尤其是三四線城市的相關(guān)主管部門(mén)表示，考慮到地方的發(fā)展實(shí)際，在當(dāng)前財(cái)力緊張的情況下，先期從預(yù)算中安排20%的資本金到位的壓力太大，而地方政府資本金不到位，上級(jí)和金融機(jī)構(gòu)的資金就下不來(lái)，形成兩難。
重復(fù)授信
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，為了解決資金問(wèn)題，不少地方都在嘗試探索，隨之而來(lái)的一些新風(fēng)險(xiǎn)隱患亦須警惕。
一些銀行業(yè)人士提醒，應(yīng)注意在個(gè)別地方棚改出現(xiàn)的重復(fù)授信、多頭融資導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。當(dāng)前由于一些地方棚改資金缺口較大，急于拓寬資金來(lái)源四處舉債，而一些金融機(jī)構(gòu)缺乏專(zhuān)業(yè)評(píng)估、協(xié)作不夠，出現(xiàn)了對(duì)一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)平臺(tái)在多家銀行重復(fù)授信、多頭融資的問(wèn)題。“表面上看似解決了資金問(wèn)題，但一旦還不上，不僅增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也增加了金融風(fēng)險(xiǎn)。”國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行天津市分行行長(zhǎng)郭林說(shuō)。
中國(guó)社科院金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任劉煜輝認(rèn)為，一些地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在債務(wù)結(jié)構(gòu)問(wèn)題上，而非債務(wù)規(guī)模上。一些地方為了解決資金來(lái)源，對(duì)一些利率較高的短期商業(yè)貸款和金融產(chǎn)品較多依賴，加上多頭融資，盡管解決了初期建設(shè)資金問(wèn)題，卻導(dǎo)致了債務(wù)結(jié)構(gòu)的不合理，在還債高峰期東挪西借，加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
另一方面，一些地方在棚戶區(qū)及保障房項(xiàng)目上規(guī)劃不到位、布局不合理、重建輕管，加上配套建設(shè)不足，導(dǎo)致一些項(xiàng)目盡管建設(shè)完工，但在后期租售上不受市場(chǎng)歡迎，資金回收緩慢，也加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
一些專(zhuān)家提出，當(dāng)前一些地方的棚戶區(qū)改造中，對(duì)資金籌集、使用等缺少前瞻性的研究和統(tǒng)一規(guī)劃，缺少與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步提高地方債務(wù)透明度，使地方政府與專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)能各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，圍繞各地棚房區(qū)建設(shè)計(jì)劃，系統(tǒng)研究、分析政府投融資規(guī)模和投向，合理控制融資成本、規(guī)模，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
管控風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前，棚房區(qū)改造政府資金償付渠道單一，幾乎各地都是來(lái)自于土地出讓金和剩余房屋銷(xiāo)售款及部分租金。但隨著棚房區(qū)改造步入啃“硬骨頭”階段，地方對(duì)加大中央投資和政策支持力度、加快金融和監(jiān)管政策創(chuàng)新等方面的渴盼也愈發(fā)強(qiáng)烈。
吉林省遼源市保障性住房管理中心主任李清說(shuō)，隨著棚改的深入，剩下的一些國(guó)有工礦棚戶區(qū)地點(diǎn)偏僻、區(qū)位差，幾乎沒(méi)有商業(yè)化運(yùn)作價(jià)值，都要由政府主導(dǎo)改造，資金壓力更大。到2017年，預(yù)計(jì)棚戶區(qū)改造的貸款規(guī)模會(huì)達(dá)到40多億，地方既要還償、還要建設(shè)，建議國(guó)家能夠持續(xù)加大投資力度，緩解地方資金壓力。
黃石市房地產(chǎn)管理局副局長(zhǎng)吳金文建議，應(yīng)當(dāng)加快棚戶區(qū)、公租房、廉租房等保障房的并軌改革，目前保障房產(chǎn)品各類(lèi)較多，資金渠道不一、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一，有限的資金難以整合發(fā)揮作用，并且給地方帶來(lái)了諸多操作不便。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化分類(lèi)，發(fā)揮有限資金的統(tǒng)籌使用效果，給予地方更多的調(diào)配權(quán)。
郭林認(rèn)為，還應(yīng)重視解決地方政府存量負(fù)債和未來(lái)債務(wù)增量的難題，通過(guò)“三個(gè)統(tǒng)一、三個(gè)專(zhuān)項(xiàng)”盡可能規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)一評(píng)級(jí)，統(tǒng)一授信，由一家專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府進(jìn)行評(píng)級(jí)授信，避免多頭評(píng)級(jí)、多頭授信和地方債務(wù)不透明的問(wèn)題，實(shí)施統(tǒng)貸統(tǒng)還，由一個(gè)平臺(tái)來(lái)承接和歸還貸款；國(guó)家明確專(zhuān)項(xiàng)貸款、專(zhuān)項(xiàng)債券和專(zhuān)項(xiàng)基金，避免資金流向走偏、多頭發(fā)債、解決地方資本金不足等問(wèn)題。
中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行北京分行房地產(chǎn)信貸部總經(jīng)理曹偉建議，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大政策支持，鼓勵(lì)金融資本、社會(huì)資本共同解決棚房區(qū)改造資金缺口的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道。
