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| 鄂托克前旗交通區位圖 |
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從市區進入農村牧區，撲面而來的不再是繁華與落后的強烈反差，也不是生硬的高樓大廈，不見泥濘的道路，不見粗陋的房屋，更不見背井離鄉的惆悵，見到的是一個個或聚居或散落的莊園——一座座漂亮的平層別墅掩映在綠樹叢中，牧場主們在自家的草場上從事現代化生產，一切都顯得那么自然和諧。
這個變化，源于內蒙古自治區鄂托克前旗正在探索的新型城鎮化之路。這個地處寧蒙陜三省區交界處的傳統畜牧業大旗，通過三年的城鄉統籌實踐，推出一個破解城鄉二元結構、實現城鄉區域協調發展的新樣板，尤其給廣大牧區城鎮化帶來一縷曙光。
記者最近在鄂托克前旗調研發現，以城帶鄉、以工促農、城鄉互動的發展格局在該旗已經形成。這里生態資源保護良好、農牧民生活和生產水平較高、居住點產業支撐和配套體系齊全、城鄉差距逐步縮小，小康新生活的幸福夢正在變為現實，成為一道“亮麗的風景線”，可謂自治區“8337”發展思路的生動寫照。
尊重農牧民意愿，實現富裕目標
鄂托克前旗位于蒙陜甘寧能源“金三角”重點區域，是鄂爾多斯市向西開放的窗口，該旗建旗晚，基礎差，底子薄，曾經是典型的老、少、邊、貧地區，更一度被外界比喻為鄂爾多斯的“貧民窟”。2003年，全旗地區生產總值在全區101個旗縣中排名81位，在鄂爾多斯各個旗縣的排名倒數第一。不過，經過隨后的幾年“趕超式”發展，各項經濟指標穩步提升，到了2013年地區生產總值完成118億元，增長27.1%，主要經濟指標增速位居鄂爾多斯全市前列。
全旗7.5萬人口，其中農牧業人口近4萬。十年打下的堅實基礎，不僅表現在政府經濟實力增強，更突出顯現在“藏富于民”，農牧民人均純收入已連續十年列鄂爾多斯市第一，這也讓鄂托克前旗真正具備了統籌城鄉發展的條件，2010年，被選為鄂爾多斯市推進城鄉統籌發展綜合配套改革的試點。
鄂托克前旗城鄉統籌發展建設立足于尊重農牧民意愿，給農牧民多種選擇，而不是“被進城”，“被上樓”的城鎮化�！稗r牧民的新生活怎么設計，不能是政府一廂情愿地說了算，最終要得到農牧民的認可，一定得讓農牧民成為城鎮化建設的主人�！倍跬锌饲捌炱煳瘯浻谛路颊J為，只有賦予農牧民更多的自主權，進一步突出農牧民的主體地位，引導其自己動手建設新家園，農牧區經濟才能真正走上健康快速發展軌道，農牧業才能徹底實現由傳統農牧業向現代農牧業轉變。
2012年年初，鄂托克前旗通過在嘎查村、各部門、各界代表、縣處級領導等5個層面、7個場次的廣泛征求意見和座談，不斷細化和完善配套政策。鄂托克前旗農牧民都可以自主選擇想要的生活。如果選擇轉移進城，兩個重點城鎮——旗府所在地敖勒召其鎮和工業重鎮上海廟鎮，是他們新的歸屬地。如果選擇留居，有大型集中居住區——新型村莊，小型集中居住區——現代居民點以及散居——現代家庭農牧場三種布局。
50歲的陳占祥，原來居住在上海廟鎮陶利嘎查，有9000多畝草場，那里十分缺水，草場沙化嚴重。當聽到旗里的城鎮化方案時，他非常堅決地決定放棄養殖業，選擇搬遷到城鎮來�！安还茏吲c留，這一次旗政府是要讓農牧民過上與城里人一樣的幸福生活�！崩详惡芮宄�，旗里的每一種布局都有一個保障幸福的規劃：搬進城里來的農牧民，能夠享受到“六個一”配套政策，即，提供一套住房、找到一份工作、落實一份社保、發放一份補貼、享受一份教育獎勵、領取一份土地收益，實現轉移農牧民進城后能就業、能致富。
陳占祥和老伴都在小區的物業工作，兩個人一個月的工資加起來近5000塊錢。家里的其他收入包括草原獎補、轉移進城生活補貼，一年的收入超過10萬元。一家人的幸福感、滿足感前所未有。
蘇力迪嘎查的斯旺道爾吉，很樂意選擇留在自己世代居住的草原上，就地實現城鎮化。對于選擇留下來的牧戶，旗里將優先選擇一批生產條件較好的牧戶作為城鄉統籌的典型進行引路。村民代表大會上，對報名申請示范戶的農牧民進行投票表決，最后選出條件好、有發展潛力的一部分農牧戶，斯旺道爾吉也在其中。
他家有2600畝草場，還有350畝水澆地，養著200頭牛400只羊，在政府的財政補助下，自身能夠進行生產的配套。針對像斯旺道爾吉這樣的牧戶，政府對農牧業項目進行捆綁、集中投入，配套完善養殖棚圈、節水灌溉、農機具等生產設施，實現每戶擁有一處別墅、一處養殖棚圈、一套噴灌設備、一塊規模飼草料基地、一套農機具的“5+1”目標，讓留居農牧戶生產發展、生活改善、生態恢復、持續增收。
2011年斯旺道爾吉住進了一個145平方米的別墅里，屋子里的裝修風格很有“城市范”。他家不僅建立起來大的棚圈，還擁有了自己的飼草料基地，水澆地全部種上了優質的紫花苜蓿，耕種收基本可以實現自動化。
他算了一筆賬：“建平層別墅政府補貼18萬，建棚圈也要補18萬，上噴灌補17萬，買農機補50%，我們只是出個小頭，大頭都是政府拿了�！鄙a的現代化，大大增加了他的收入，去年純收入達到50多萬元，更改變了這位老牧民傳統的種養思維，下一步，“除了養羊，還要養魚、養鵝，把牧業莊園搞成個家庭觀光休閑農莊�！�
“城鄉統籌就是要實現兩個富，進城的農牧民要富，留下來的也要富�！庇谛路忌钣懈杏|地說，“目中無人的城鎮化是本末倒置，如果做不好人的工作，設計再好的規劃也是無用之功�！�
在這一點上，鄂托克前旗交出一份漂亮答卷。2013年旗財政公共預算支出的72%用于民生支出，城鄉居民收入分別達到33666元和12800元；除去住房、教育獎勵等一次性補貼，轉移進城農牧民戶均收入達到9.8萬元，是轉移進城前的2倍多；現代家庭農牧場建設戶戶均收入達到20萬元。一批利民、便民的幼兒園、醫院、社會福利中心等公益性設施陸續投用。
尤其值得一提的是，鄂托克前旗在城鄉統籌的進程中，對于沒有能力像多數農牧民那樣加入到城鄉統籌建設中來的特困戶，政府采取了更進一步的幫扶措施，逐步縮小農牧民之間的差距。將一部分自愿轉移搬遷的貧困戶列入統籌城鄉轉移農牧民序列，享受轉移農牧民“六個一”優惠待遇。把扶貧工作和民政低保，社保，殘聯工作相銜接，將貧困人口中的年老、因病、因殘、智障等沒有勞動能力的人實行應保盡保，由國家養起來。將有勞動能力的、留居的貧困人口約875戶2079人，通過實施專項扶貧，行業扶貧、社會扶貧等措施，扶持其發展生產，提高收入，用3年時間實現全部脫貧。
尊重自然規律，因地制宜搞發展
和所有的牧區現狀一樣，鄂托克前旗也是地廣人稀，生產分散，居住分散，公共服務分散，牧區的城鄉一體化的首要任務就是實施“集中發展”戰略，形成集聚效應。但是，這個“集中”卻并非易事，很多牧區在轉移人口的過程中都出現過失敗案例，不少搬遷出來的牧民在城里沒呆多久又紛紛返回了老家。
鄂托克前旗在充分了解民意基礎上制定的《鄂托克前旗統籌城鄉綜合配套改革試點建設規劃》中，資源、生產要素、人口、產業第一次被大力度地重新規劃、集中整合，并因地制宜、合理制定出了五種人口居住和產業布局模式，讓農牧民自由選擇。
記者走訪了這五種人口居住模式后，有一個明顯的感受，就是每種做法都非常注重自然發展的規律，不僅包括圍繞生態環境所進行的因地制宜戰略，也包括對蒙古族牧民的文化習俗的尊重。
五種人口居住和產業布局模式分別是：一是在重點城鎮布局上，將一些生態惡化地區人口搬遷出來。確定旗府敖勒召其鎮和工業重鎮上海廟鎮產業定位和發展方向，將兩個鎮作為轉移人口的集中居住區域，建設各類保障性住房6000套，同時配套建設文化產業園、農貿批發市場、創業就業市場等一批吸納創業就業的平臺，使轉移進城的農牧民及早融入城鎮，搬遷出來的地方進行生態休養生息。
二是按照“小而精、小而美、小有特色”的思路，在市場化程度高的城川鎮和昂素鎮兩個集鎮現有建設規模的基礎上，通過改造街道、完善公共服務、美化鎮區環境，切實增強集鎮基本服務功能，配套新建農畜產品交易及加工市場，搞活集市貿易，吸引從事鎮郊農牧業生產、農畜產品交易的農牧民轉移居住，促進增收。
三是按照“大集中”的原則，綜合考慮現有人口分布情況和立地條件，在農區、牧區和礦區選擇性地新建幾個農牧民集中居住的新型村莊，強化產業配套，整合土地資源，建設規�；默F代農業基地和養殖園區，實現規模化種植和規�；B殖。
四是按照“小集聚”的原則，在農牧區水土、交通等條件相對優越區域，新建10—30戶不等的小型集中居住區，配套完善水、電、路等基礎設施及綠化美化村莊整治工程，推動土地適度規模經營，集中建設集約化的現代農業基地和養殖園區，實現小區域的人口居住、種養殖集中。
五是按照“5+1”建設標準在產業相對分散區域，通過集中捆綁實施涉農項目，配套完善標準化養殖棚圈，大型節水灌溉，農機具等生產設施，整合草牧場，建設規�；暡萘匣�；同時采取農牧民自主建設，財政補助的方式建設改造留居農牧民住房，打造現代家庭農牧場。
鄂托克前旗委副書記韓玉飛認為，鄂托克前旗探索走的新型城鎮化道路，最根本的原則就是要符合牧區的實際，不是政府想怎么做就怎么做，更不能一刀切，而是要根據當地的自然狀況和農牧民的意愿來安排規劃。其最終的考核指標應該有三個，即生產的現代化、生活的城市化和生態的可持續化。
鄂托克前旗在城鄉統籌中，特別注重對蒙古族群眾的傳統文化和習俗的尊重和保護。鄂托克前旗委宣傳部長高鵬認為，對轉移農牧民，不僅要考慮他們的衣食住行，還要尊重他們的文化和心理，讓他們與城鎮自然而然地融合。
昂素嘎查的牧民孟克巴雅爾，會吹拉彈唱，在外漂泊了十年，前兩年回到了家鄉，加入到現代家庭農牧場建設中來，他靠前幾年攢下的一些積蓄，加上政府的配套項目，把自己的居所打造成了牧戶旅游點，一年純收入輕松上了二十萬元�！拔覀冞�是習慣生活在草原上，就算大城市白給高樓大廈，也不愿意搬遷�！�
據了解，為了保持蒙古族轉移農牧民的文化習俗，旗政府在斥資1.5億元建設的敖勒召其鎮圣火文化主題公園里，又建起了大型敖包。臘月二十四舉辦祭火儀式，五月十三舉行祭敖包活動。
秉持尊重自然規律的理念，鄂托克前旗在實施城鄉統籌中，不僅沒有破壞生態，還減輕了生態壓力，生態建設還得到了強化。最近三年來，當地累計實行退牧還草工程1083萬畝；實施人工造林、封沙育林、三北防護林工程78.39萬畝；落實草原生態保護補獎面積1661.78萬畝，使草牧場得到休養生息，生態植被明顯恢復。創新推行以獎代補政策，旗財政每年安排100萬元，對生態建設突出的農牧戶予以表彰獎勵。衛星遙感監測數據表明，鄂托克托克前旗生態環境處于近60年來最好水平。
內蒙古社會科學院首席研究員潘照東認為，鄂托克前旗摸索出了人口合理布局、生態自然恢復的牧區城鎮化成功經驗，帶動了人口的有序轉移和勞動力要素的重新整合，生產力和生產關系發生顯著變化。
尊重科學規劃，改革政策機制增活力
記者走進鄂托克前旗的五種人口居住模式，還有一個感受：城鎮化政策的推行有很多創新點，進展得都穩穩當當，通過對當地的干部群眾的采訪了解到，這要源于政策制定之初，便都進行了科學的論證。
“在城鎮化過程中，政府需要做的就是尊重農牧民的意愿，因地制宜的推行群眾認可、符合實際、能管長遠的政策�！庇谛路颊J為，政策的制定不能只看眼前和一時之利，鄂托克前旗的城鎮化，從一開始就注重規劃，將城鎮與農牧區作為一個有機整體，力求形成新的城鄉規劃體系。通過主抓產業支撐和配套建設，轉移農牧民，使人口向城鎮集中，促進農牧民思想觀念、生活方式和行為方式的轉變，通過整合土地草牧場，使生產資料向業主集中，提高農牧業的規模經營水平，促進農牧業增效、農民增收。
于新芳向記者舉了一個小例子。很多地方給農民的土地補償款都是一次性發放，不少人因此“爆發”，并且很快就“花爆”了。鄂托克前旗則是采用分年按人補償的長遠辦法。
作為旗委書記，于新芳所講的城鎮化長遠規劃也與他個人自身的經歷和執政理念有很大的關系。他在鄂托克前旗當一把手已有十個年頭，從來旗里的第一天，他就把“打基礎立長遠”作為干事立業的遵循。
到2015年，4萬農牧民有2.5萬要轉移進城，這對鄂托克前旗的城鎮承載、吸附能力是個不小的考驗。雖然已為轉移農牧民建起了6000多套高質量住房，但還不足以證明城鎮已具有足夠的吸附能力。吸附能力是否強，與能否為農牧民提供足夠的就業崗位息息相關，這關系著他們能否在城里生活得下去、生活得幸福。
讓農牧民住得起、住得舒心，根本上需要有穩定的就業，最終還是要產業項目支撐�！爱a業先行”、“以產業定轉移”的工作思路，成為鄂托克前旗城鄉統籌的主旋律。
記者走進城川鎮巴彥希泊日嘎查居民點時，一棟棟平層別墅呈現在眼前。我們隨機進入一戶人家，34歲的德布興吉亞正在做一些小發明。這位曾是貧困戶的蒙古族漢子介紹起自家的牧區新生活無不透露著自豪：他家里有5000多畝草場，還有飼草料基地，配有噴灌設施，還建起來一個大魚塘，自己研制的牧區生產的工具還獲得專利，有小汽車還有大房子……“我們現在住的是牧區，過得卻是城市人的生活。守著這樣的金飯碗，誰還愿意往大城市里擠？”
糜地梁居民點就是標準的以產業定居住的小型聚居區。沿鄉村公路一線，現代居民點依次擺布，每一個點都是按照“方便生產、方便生活”的原則，根據產業特點和所處位置，六七戶或十多戶自由組合而成。這里通過土地資源整合，建成更具規模的水澆地，大型噴灌正在輕松作業，耕、種、播、收實現全程機械化，這里的牧戶大多都加入到了合作社組織。
凡是到訪過牧民的現代化家庭農牧場和居民點的人，都會對這里發生的變化而感到驚嘆，昂素鎮鎮長白俊峰感觸頗深：“城鄉統籌不只是蓋漂亮房子，我們是先定產業，再定居住�！�
上海廟鎮因國家級能源化工基地建于此，而被定位于中國西部最有影響力的工業重鎮。這使得該鎮擁有一批高、精、深的工業大項目，年營業收入達135億元，具備了以工補農的能力。上海廟鎮也因此成為青壯年轉移農牧民創業打拼、成就夢想的首選之城。被產業吸引而來的農牧民達到上萬人。
旗政府所在地敖勒召其鎮，因定位于打造極具魅力的草原文化名鎮，使文化產業等三產得到迅猛發展。聚集了1582名轉移農牧民的巴音社區，依靠該鎮較為發達的服務業，為農牧民們搭建起了創業平臺。從芒哈圖村轉移出來的牧民阿木爾斯琴，憑借自己的民族手工藝品制作的特長，在敖勒召其鎮成功就業�，F在她已成為經紀人，在社區幫助下建了個民族民間手工制作實訓基地，年培訓轉移農牧民600多人。
為了給更多的轉移農牧民提供產業支撐，敖勒召其鎮建設了文化產業園、農畜產品加工園、農貿市場等。除此之外，該旗還借助鄰居寧夏建設內陸特區、打造中國向西開放橋頭堡的時機，積極補齊旅游業的產業短板。
注重城鄉統籌的體制機制創新，把政策創新作為推動試點建設的突破口，也是鄂托克前旗城鎮化穩步推進的一個強有力的支撐。例如，圍繞給予轉移進城農牧民的優惠政策，大力推行“居民證”制度，將其作為統籌城鄉各項惠民政策的有效憑證，轉移農牧民在享受各項政策待遇時，出示居民證后方可辦理相關手續，居民證不改變原有的農牧業戶籍。此外，探索以工補農政策。對上海廟鎮礦區移民通過以工補農使礦區農牧民長期受益，示范引領全旗農牧民加速轉移。
結合十八屆三中全會關于城鄉一體化的改革思路，鄂托克前旗正在探索進一步深化統籌城鄉發展的政策機制改革和創新。包括建立土地、草牧場流轉機制，實現土地承包權和經營權分離，規范土地流轉，促進規模經營；建立農村牧區信貸支持，選定有相關資質的評估機構對農村牧區土地、草牧場確權流轉和房屋產權進行評估，并設立專項擔保基金，為農牧民推進土地草牧場流轉和抵押擔保貸款創造條件；建立現代農牧業服務機制，強化農畜產品安全監管和責任追究，建立農畜產品現代化流通體系，為現代農牧業發展、農畜產品銷售提供服務保障。
按照規劃，到2015年鄂托克前旗旗農村牧區轉移人口2.5萬人，留居人口1.5萬人，城鎮化率將到達80%以上，這里的風景線一定會更加亮麗。
（本稿件由本報記者萬棟組稿 本報記者王欲鳴、石毅采寫）