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趙乃育/繪 |
今年鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)被列為鐵路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重中之重。消息人士透露，為盡快支持鐵路土地開(kāi)發(fā)取得突破，由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)方案已獲得國(guó)務(wù)院同意，最快將于5月底出臺(tái)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獨(dú)家獲悉，中國(guó)鐵路總公司已經(jīng)對(duì)18個(gè)項(xiàng)目編制了綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)方案，要求各鐵路局集中技術(shù)、人才、資金力量，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團(tuán)公司；與此同時(shí)，將搭建全路性綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)與區(qū)域性合作平臺(tái)，在技術(shù)、人才、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。
巨額資金缺口嗷嗷待哺
隨著鐵路管理體制的重大改革，單一依靠國(guó)家投資來(lái)推動(dòng)鐵路建設(shè)越來(lái)越困難。即將推出的鐵路發(fā)展基金明后年的融資總規(guī)模只有四五千億元，國(guó)家財(cái)政對(duì)鐵路公益運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)償或不足千億。面臨巨額資金缺口，鐵路自身亟須培養(yǎng)“造血”能力。
半年時(shí)間內(nèi)，今年的鐵路投資已經(jīng)調(diào)整三次。中國(guó)鐵路總公司日前召開(kāi)電視電話(huà)會(huì)議落實(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)決定，一是全年投資總額在7000億元基礎(chǔ)上，增至8000億元以上；二是開(kāi)工項(xiàng)目由前次44項(xiàng)增至48項(xiàng)基礎(chǔ)上，本次增至64項(xiàng)；三是新論證的項(xiàng)目在條件成熟時(shí)，年內(nèi)也可開(kāi)工；四是今年新投入運(yùn)營(yíng)的線路要達(dá)到7000公里以上；五是設(shè)備投資額由1200億元增至1430億元以上。
這是鐵路在2011年、2012年、2013年連續(xù)三年投資放緩之后，重歸8000億元高點(diǎn)，這也是僅次于2010年8426.52億元的歷史次頂點(diǎn)。業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)，到年底實(shí)際完成額或超過(guò)8000億元，今年也有可能成為史上投資最多的一年。
截至2013年底，中國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程突破10萬(wàn)公里，高鐵突破1萬(wàn)公里。根據(jù)調(diào)整后的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到12萬(wàn)公里以上，建設(shè)客運(yùn)專(zhuān)線1.6萬(wàn)公里以上，規(guī)劃既有線增建二線1.9萬(wàn)公里，既有線電氣化2.5萬(wàn)公里。要完成2020年的既定目標(biāo)，未來(lái)幾年鐵路建設(shè)投資仍需保持高位。
大規(guī)模建設(shè)給鐵路帶來(lái)了資金困難和運(yùn)營(yíng)負(fù)債兩大難題，截至2013年9月30日，中國(guó)鐵路總公司總資產(chǎn)為4.84萬(wàn)億元，負(fù)債3.06萬(wàn)億元，在建工程1.55萬(wàn)億元，巨額負(fù)債已嚴(yán)重拖累鐵路發(fā)展。
以中西部為例，“十二五”期間，中西部國(guó)家鐵路建設(shè)投資1.85萬(wàn)億元、投產(chǎn)新線2.3萬(wàn)公里；“十二五”前3年，中西部地區(qū)完成建設(shè)投資1.15萬(wàn)億元、投產(chǎn)新線7000公里，這意味今明兩年中西部地區(qū)鐵路投資需完成7000億元。
以地養(yǎng)路破解融資瓶頸
“高鐵的開(kāi)通帶動(dòng)沿線、站場(chǎng)土地升值，鐵路企業(yè)握有大量土地，理應(yīng)享有因鐵路帶來(lái)的發(fā)展效益。”中國(guó)工程院院士王夢(mèng)恕向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)在拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動(dòng)沿線土地、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)上發(fā)揮重要作用，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益，但是鐵路企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益較低，社會(huì)效益與企業(yè)效益反差較大。
鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)一直被寄予厚望。2013年8月9日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2013]33號(hào))，提出加大力度盤(pán)活鐵路用地資源，允許并鼓勵(lì)線路用地及車(chē)站的土地綜合開(kāi)發(fā)利用，明確要求地方政府呀支持鐵路企業(yè)對(duì)土地的綜合開(kāi)發(fā)。
鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)就是結(jié)合鐵路項(xiàng)目建設(shè)，有效利用鐵路上蓋、地下空間及毗鄰的土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，提高土地利用效益，帶動(dòng)沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并以開(kāi)發(fā)收益補(bǔ)貼鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
中國(guó)鐵路總公司副總經(jīng)理彭開(kāi)宙表示，土地是稀缺不可再生的資源，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，土地供需矛盾日益突出，資產(chǎn)價(jià)值迅速攀升。鐵路擁有大量的土地資源，特別是鐵路快速發(fā)展的過(guò)程中，車(chē)站周邊及沿線土地大幅增值，蘊(yùn)藏著巨大商機(jī)，還可利用國(guó)家支持政策、行業(yè)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合新線建設(shè)，進(jìn)一步拓展土地新增資源。
“原來(lái)鐵路建設(shè)都交給當(dāng)?shù)厥姓耍@個(gè)模式是雙輸?shù)模倚薏涣髓F路，你的土地也不能增值，現(xiàn)在修軌道的公司都虧本，需要政府補(bǔ)貼，政府沒(méi)有那么大力量就靠舉債。”國(guó)土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
這位負(fù)責(zé)人表示，怎么解決經(jīng)濟(jì)上的問(wèn)題？可參考香港地鐵模式，軌道交通和沿線的土地開(kāi)發(fā)掛鉤。鐵路的修建，軌道交通的修建會(huì)帶來(lái)增值效應(yīng)的外溢，現(xiàn)在外溢的增值容許鐵路公司收回一部分，就形成了良性的循環(huán)。
通過(guò)土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)，增加“造血”功能，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，以支持鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，這或許為中國(guó)鐵路投融資打開(kāi)政策空間。以廣州鐵路局為例，廣深鐵路土地所有權(quán)總面積約1200萬(wàn)平，廣深沿線站段所占面積大約400萬(wàn)平。由于廣深沿線腹地經(jīng)濟(jì)較好，沿線部分站點(diǎn)利用率低，開(kāi)發(fā)空間大，據(jù)宏源證券2013年9月9日的初步估算，認(rèn)為沿線站段土地增值(靜態(tài)和動(dòng)態(tài))空間超100億元。
國(guó)務(wù)院33號(hào)文件出臺(tái)后，地方政府也出臺(tái)了相關(guān)配套政策。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有廣東、福建、江西、安徽、四川等五個(gè)省份明確提出要通過(guò)鐵路沿線土地開(kāi)發(fā)來(lái)彌補(bǔ)鐵路建設(shè)資金不足。
18個(gè)項(xiàng)目試水土地綜合開(kāi)發(fā)
土地綜合開(kāi)發(fā)已被列為今年鐵路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重中之重。彭開(kāi)宙在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上要求，今年在土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)方面取得突破性進(jìn)展。
消息人士表示，中鐵總公司去年就把鐵路土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)作為突破口，研究出臺(tái)支持鐵路土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的政策和措施，組織制定了土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)等一系列的制度和辦法，在與鐵路局對(duì)接的集成商，初步形成了鐵路局土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)三年規(guī)劃和2014年年度計(jì)劃。
記者從昆明鐵路局了解到，日前，該局按照鐵路總公司提出的分類(lèi)推進(jìn)土地綜合利用開(kāi)發(fā)、編制滾動(dòng)規(guī)劃、逐年調(diào)整完善的部署和要求，編制了“昆明鐵路局既有土地綜合開(kāi)發(fā)利用三年規(guī)劃(草案)”，對(duì)路局既有土地綜合開(kāi)發(fā)利用三年規(guī)劃及2014年度計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目實(shí)行了滾動(dòng)調(diào)整修編工作：路局2014年結(jié)轉(zhuǎn)、在建項(xiàng)目計(jì)劃調(diào)整為6項(xiàng)，2014年擬建項(xiàng)目8項(xiàng)，2015年規(guī)劃研究項(xiàng)目6項(xiàng)，2016年規(guī)劃研究項(xiàng)目4項(xiàng)。
昆明鐵路局并于2014年一季度內(nèi)組織對(duì)管內(nèi)既有、新增鐵路用地重新進(jìn)行了梳理和摸底調(diào)查，對(duì)全局可供開(kāi)發(fā)利用的鐵路地塊重新組織了規(guī)劃與方案細(xì)化研究，主要思路是對(duì)既有土地資產(chǎn)清查、評(píng)估、摸底情況，進(jìn)行綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)；對(duì)新建鐵路建設(shè)項(xiàng)目沿線土地勘察情況，同步規(guī)劃建設(shè)商業(yè)設(shè)施。比如，昆明鐵路局計(jì)劃利用既有米軌蒙自站站場(chǎng)片區(qū)約50畝土地，按照蒙自市城市規(guī)劃進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)前期工作；根據(jù)蒙自城市發(fā)展規(guī)劃及建議，結(jié)合路局生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)需要，開(kāi)展蒙自準(zhǔn)軌客站新征的400畝土地置換米軌雨過(guò)鋪—蒙自線路區(qū)間867畝工作。
另外，昆明鐵路局的部分站段和非運(yùn)輸企業(yè)積極利用河口、雨過(guò)鋪、鄢棚、個(gè)舊、石屏等站閑置的站房、場(chǎng)地和設(shè)施，進(jìn)行租賃、倉(cāng)儲(chǔ)、旅游開(kāi)發(fā)和住宅項(xiàng)目的探索。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，中國(guó)鐵路總公司層面組織指導(dǎo)鐵路局和項(xiàng)目業(yè)主單位編制了18個(gè)新、改(擴(kuò))建項(xiàng)目的綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)方案，推動(dòng)龍巖站北站房綜合體、海南環(huán)島鐵路土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、昆明米軌保護(hù)與開(kāi)發(fā)、川黔線尊一段外遷東移工程等一批重點(diǎn)項(xiàng)目前期工作與商業(yè)策劃。
未來(lái)將建鐵路城鎮(zhèn)綜合體
國(guó)發(fā)33號(hào)文件等對(duì)鐵路既有土地和新鮮建設(shè)新增土地的綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)分別提出了明確的支持政策，即，要在國(guó)家政策的指引下，分類(lèi)組織土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。
彭開(kāi)宙表示，對(duì)于新建鐵路土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，要以支持鐵路建設(shè)和持續(xù)運(yùn)營(yíng)為依據(jù)，充分運(yùn)用國(guó)家支持政策，以編制土地綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃、組織投資開(kāi)發(fā)為主要內(nèi)容，開(kāi)展各項(xiàng)工作。
第一，抓好土地綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制，確定開(kāi)發(fā)用地規(guī)模和利用政策。綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃要以車(chē)站及其周邊土地和鐵路沿線土地為主要范圍，其主要內(nèi)容包括投資規(guī)模、效益分析、開(kāi)發(fā)時(shí)序、土地規(guī)模、土地供應(yīng)政策等要素。要以新建鐵路項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支平衡為條件，爭(zhēng)取地方在城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地規(guī)模及其利用政策上給予支持，以協(xié)議約定用地規(guī)模和供應(yīng)方式以及城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等支持條件。
第二，運(yùn)用支持政策，組織鐵路城鎮(zhèn)綜合體投資建設(shè)、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，最大限度地取得土地增值收益和投資開(kāi)發(fā)收益。
“當(dāng)?shù)卣梢院丸F路企業(yè)商量，這個(gè)地方是否設(shè)一個(gè)站，鐵路公司可以策劃，把站和周邊物業(yè)全部綜合起來(lái)，我們起了一個(gè)名字叫鐵路城鎮(zhèn)綜合體。大家互相之間也沒(méi)有多大的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)是良性的。”國(guó)土資源部一位官員曾在內(nèi)部會(huì)議上表示。
據(jù)悉，湖北省已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)武漢城市圈城際鐵路沿線土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》，按照一站一城模式，規(guī)劃了35個(gè)小城鎮(zhèn)，預(yù)設(shè)通過(guò)沿線城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損。
第三，鐵路局、項(xiàng)目法人(籌備組)要按照總公司的部署和要求，組織新站區(qū)、沿線資源與市場(chǎng)調(diào)查，分析投資與開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)，合理選擇開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，開(kāi)展綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)規(guī)劃方案編制。
今年年初，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)了哈爾濱至佳木斯鐵路可行性研究報(bào)告、青島至連云港鐵路可行性研究報(bào)告、杭州至黃山鐵路可行性研究報(bào)告、哈爾濱至牡丹江鐵路客運(yùn)專(zhuān)線項(xiàng)目建議書(shū)，對(duì)這四個(gè)項(xiàng)目都要求它們結(jié)合沿線城市總體規(guī)劃，推進(jìn)鐵路客站及周邊用地一體規(guī)劃和綜合開(kāi)發(fā)。
杭黃鐵路公司籌備組綜合部副部長(zhǎng)馬紹貴表示，新建杭黃鐵路，在建設(shè)開(kāi)工前期按照“以地養(yǎng)路”、“以地補(bǔ)路”的要求，將沿線開(kāi)發(fā)規(guī)模分為紅線內(nèi)開(kāi)發(fā)用地規(guī)模和紅線外開(kāi)發(fā)用地規(guī)模，在此基礎(chǔ)上，以各站場(chǎng)為中心、半徑800至1000米范圍內(nèi)尚未劃撥、出讓的國(guó)有土地一級(jí)其他適合開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地作為開(kāi)發(fā)備選用地，提出鐵路綜合開(kāi)發(fā)方案。
馬紹貴稱(chēng)，在沿線和城區(qū)城區(qū)一定數(shù)量的具有商業(yè)價(jià)值的用地，與地方政府簽訂協(xié)議，通過(guò)土地招拍掛、出讓金返還方式獲得商業(yè)用地，落實(shí)用地資源。通過(guò)推進(jìn)鐵路沿線的場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)，盤(pán)活鐵路沿線土地，尤其是鐵路站點(diǎn)附近的土地資源，爭(zhēng)取以劃撥方式取得大量土地用地資源。
彭開(kāi)宙稱(chēng)，既有土地綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)要充分利用授權(quán)經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)新節(jié)地技術(shù)、適度提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等政策，按照市場(chǎng)化、集約化原則，依法合規(guī)組織實(shí)施。要充分利用既有線改線、場(chǎng)站千億等機(jī)會(huì)，組織盤(pán)活利用和綜合開(kāi)發(fā)。對(duì)既有零散土地，采取整合置換或收購(gòu)周邊其他國(guó)有建設(shè)用地的手段，組織集中開(kāi)發(fā)。要從土地分布區(qū)委、增值空間，統(tǒng)籌處理保障房建設(shè)與商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的關(guān)系，提高土地利用價(jià)值。
中國(guó)鐵路總公司要求，各鐵路局要集中技術(shù)、人才、資金力量，優(yōu)化重組整合地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，原則上一個(gè)鐵路局僅保留一個(gè)地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)，有條件的可組建地產(chǎn)置業(yè)集團(tuán)公司，鐵路局管轄范圍內(nèi)涉及多個(gè)省份的，可以根據(jù)當(dāng)?shù)卣摺①Y源條件、項(xiàng)目實(shí)際情況，分省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立子(分)公司或項(xiàng)目公司(部)。要結(jié)合土地資源開(kāi)發(fā)和企業(yè)重組整合，形成資源聚集效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，帶動(dòng)建筑施工、物業(yè)管理等其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。總公司搭建全路性綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)與區(qū)域性合作平臺(tái)，在技術(shù)、人才、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。
鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)仍存路障
目前，上至中國(guó)鐵路總公司下至各地方鐵路局對(duì)鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)都是摩拳擦掌、躍躍欲試，然而，在具體項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，也面臨著亟待解決的問(wèn)題。最大的問(wèn)題是，在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，劃撥用地用途改變、土地規(guī)劃調(diào)整等問(wèn)題如何解決。
業(yè)內(nèi)人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，國(guó)發(fā)33號(hào)文件涉及的土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)等相關(guān)細(xì)化辦法尚未頒布，目前土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目仍然執(zhí)行國(guó)家既有土地管理辦法，給開(kāi)發(fā)工作帶來(lái)一定困難。
北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)表示，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，城際鐵路的建設(shè)可以與沿線房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，但是目前我國(guó)城際鐵路推行的土地開(kāi)發(fā)模式尤其是在火車(chē)站附近進(jìn)行高密度開(kāi)發(fā)將面臨一些挑戰(zhàn)。
他指出，土地的管理是歸國(guó)土部門(mén)來(lái)管，城市的建設(shè)是歸建設(shè)部門(mén)來(lái)管，建設(shè)部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)對(duì)城市有一個(gè)整體規(guī)劃，城市規(guī)劃若不調(diào)整的話(huà)，火車(chē)站附近要進(jìn)行高密度的開(kāi)發(fā)很難進(jìn)行。另外，按照國(guó)土部門(mén)的規(guī)定，交通用地不能用于商業(yè)用地，這些政策都要調(diào)整。
國(guó)發(fā)33號(hào)文件鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路，鼓勵(lì)土地綜合利用開(kāi)發(fā)，但有開(kāi)發(fā)商表示，雖然看好鐵路市場(chǎng)，也十分有積極性，但是感覺(jué)不知從何處下手，并心存擔(dān)憂(yōu)。
“軌道交通上面如何市場(chǎng)化，怎么利用市場(chǎng)化的機(jī)制修路、修站點(diǎn)，這是我們企業(yè)在想的。我們準(zhǔn)備積極參與這個(gè)事，但這不是我說(shuō)參與就讓我參與的，我要修條路都不知道找誰(shuí)批。”某國(guó)內(nèi)排名前四位的著名房企負(fù)責(zé)人表示，有一種輿論認(rèn)為，企業(yè)在這種事里應(yīng)該往后站，不應(yīng)該往前站，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，往前一站就被認(rèn)為要在里面謀取私利。
消息人士透露，國(guó)務(wù)院已經(jīng)同意了發(fā)改委牽頭制定的鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)方案，最快將于5月底出臺(tái)。這個(gè)方案將會(huì)解決跨區(qū)域的問(wèn)題，解決哪些事情應(yīng)由政府包辦的問(wèn)題，并且形成了一個(gè)機(jī)制。對(duì)政府和市場(chǎng)的關(guān)系也會(huì)有戰(zhàn)略性考慮。
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