作為美麗鄉(xiāng)村建設面臨的首要問題，規(guī)劃是否合理關涉區(qū)域內城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、村莊聚落形態(tài)重構和優(yōu)化以及村莊內基礎設施建設等諸多事項，重要性不言而喻。不過，《經(jīng)濟參考報》記者近期在基層調研了解到，盡管規(guī)劃為先的理念被地方官員和農民廣泛接受，但無規(guī)劃、偽規(guī)劃、亂規(guī)劃的問題仍然存在，陷入“多龍治水”困局。主體不清、責任不明，資金不足、技術不全，統(tǒng)籌不力、剛性不強，規(guī)劃中暴露的種種弊病已經(jīng)成為美麗鄉(xiāng)村建設中必須首先要啃的“硬骨頭”。
“多龍治水”致規(guī)劃“打架”
除鄉(xiāng)村建設規(guī)劃上下層級之間“斷檔”外，各個部門間的規(guī)劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問題也比較普遍。
從提出建設社會主義新農村開始，“以規(guī)劃為先導”的理念就已經(jīng)成為鄉(xiāng)村建設中的各方共識，到了建設美麗鄉(xiāng)村的階段，規(guī)劃先行更是基本原則。但記者采訪了解到，目前我國大部分鄉(xiāng)村有上級原則規(guī)劃，無基層具體規(guī)劃，多部門項目規(guī)劃，少地區(qū)全域規(guī)劃。上下“斷檔”，左右“分割”，各地在“誰來規(guī)劃”的問題上存在分歧，由此產(chǎn)生的規(guī)劃“缺位”和“錯位”問題非常嚴重。
記者首先對政府各層級間的鄉(xiāng)村規(guī)劃進行梳理，發(fā)現(xiàn)省市級一般都有鄉(xiāng)村建設的原則性規(guī)劃，但到村鎮(zhèn)一級乃至縣一級大部分地方卻沒有合理科學的具體規(guī)劃，呈現(xiàn)“省市有規(guī)劃，縣鄉(xiāng)有做法，村里沒辦法”的狀態(tài)。
以河北為例。省一級近年來出臺了一系列有關鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的法律法規(guī)，包括《河北省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《河北省新農村建設村莊規(guī)劃編制導則》等，對建設規(guī)劃的重要性和編制規(guī)則進行了說明。
在市一級，相關的建設規(guī)劃也比較健全，比如邯鄲市2001年出臺了《邯鄲市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，并在2005年修訂，對“改善村鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活環(huán)境，推進文明生態(tài)村鎮(zhèn)建設，加快城鎮(zhèn)化進程，促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展”等進行了詳細說明。
但到了市級以下，規(guī)劃編制和實施的普及率便大大降低。邯鄲市下轄的15個縣市中，盡管都在進行鄉(xiāng)村建設，但并不是所有的縣都有完整的建設規(guī)劃。
除鄉(xiāng)村建設規(guī)劃上下層級之間“斷檔”之外，各個部門間的規(guī)劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問題也比較普遍。中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授彭真懷認為，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃統(tǒng)籌的問題非常突出。
在甘肅隴南市的一些村莊，臨近年底，村干部最忙的就是不斷應對上級各個部門的年度檢查。康縣的一位村干部告訴記者，有時候好幾個上級部門同時來村里檢查規(guī)劃的落實情況。在貴州興義市，一個村莊有各類規(guī)劃十余個，但這些都是各個部門針對自身項目制訂的規(guī)劃，沒有村莊整體規(guī)劃的統(tǒng)籌，一些部門規(guī)劃難以實施。
彭真懷表示，一村多規(guī)劃緣于“多龍治水”。財政部門管一事一議，環(huán)保部門管農村環(huán)境集中整治，農業(yè)部門也有相關責任，各個部門都有支農資金、項目建設規(guī)劃或方案，各吹各的號各唱各的調，落實到具體村莊時，自然出現(xiàn)規(guī)劃“打架”現(xiàn)象。
“被規(guī)劃”問題突出
一些村莊的規(guī)劃并未清晰，另一些村莊則由于做規(guī)劃時脫離村莊實際，片面模仿城市而把規(guī)劃變成“胡規(guī)亂劃”，建設規(guī)劃和基層實際“兩張皮”現(xiàn)象嚴重。
江蘇省住建廳村莊整治工作技術顧問唐和才曾經(jīng)擔任江蘇省姜堰市住建局的副局長。他告訴記者，從專業(yè)上說，目前村鎮(zhèn)規(guī)劃從理論到實踐，都還處于起步階段。高校沒有相關專業(yè)，設計部門也沒有相關人才。由于工作量大、利潤有限，很多專業(yè)設計院也不愿意搞農村規(guī)劃，實際上也不會搞農村規(guī)劃。
脫離鄉(xiāng)村實際做規(guī)劃，基層干部稱之為“被規(guī)劃”。唐和才給記者講了一則“50萬公廁規(guī)劃”的故事。當初他邀請專家給溱潼鎮(zhèn)湖南村做規(guī)劃設計，結果對方設計了一個50萬元的公共廁所，比5A級風景區(qū)的廁所都高級。“給我們做規(guī)劃的是一個建筑學院的院長，他在中國規(guī)劃建設界很有名望。”唐和才說。“但沒有我們這些土專家了解農村。50萬元的廁所，農村沒有那么多的錢，建成也就是個花瓶。”
規(guī)劃編制缺乏科學性，與編制規(guī)劃資金拮據(jù)密切相關。在許多地方，尤其是在西部貧困地區(qū)，地方干部編制規(guī)劃時都遇到這樣的難題：錢從哪里來？“編制一個村莊規(guī)劃至少要20萬元。”近兩年一直負責村莊規(guī)劃編制和審查工作的浙江臨海市農辦主任王志堅說。“即便是西部貧困地區(qū)，一個村莊的規(guī)劃費用至少也要10萬元。”
規(guī)劃“變臉”造成資源浪費
鄉(xiāng)村規(guī)劃本來應該成為建設過程中的“指南針”，但在一些地方由于存在諸多弊端，成了浪費公共資源，增加農民負擔的“絆腳石”。
“誰來規(guī)劃”尚未理清，“怎么規(guī)劃”缺乏科學性，美麗鄉(xiāng)村建設過程中面臨的這些規(guī)劃問題，束縛了基層干部群眾建設的腳步。鄉(xiāng)村規(guī)劃本來應該成為建設過程中的“指南針”，卻成了浪費公共資源，增加農民負擔的“絆腳石”。
“我干了20多年村干部，村莊建設就沒有規(guī)劃。”西部某省一位村支書說，上面政策時有變化，各個領導想法不一樣。有的說要搞沿河風光帶，有的說要搞民族房屋，好幾次是剛搞好沒多久就要重新搞，有村民的房屋短短幾年里搞了好幾次，重復建設多，浪費多。
“從長遠來看，未來10%的村莊會進入城市，60%的村莊會空心化，30%的村莊會成為中心村中心鎮(zhèn)。”南開大學周恩來政府管理學院博士生導師程同順說，“中心村中心鎮(zhèn)是美麗鄉(xiāng)村建設的重點，規(guī)劃上也應該進行重點把握。相反，如果沒有合理科學的建設規(guī)劃，在那些空心化的村莊建設上過多投入資金，無疑會造成資源的巨大浪費。”
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攻克鄉(xiāng)村規(guī)劃難題須闖“三關” |
| 記者 翟永冠
朱峰/北京報道 |
編制一份科學合理的美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，是一個地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的指引，是整合涉農資金高效利用的關鍵，也是完善村莊空間布局的抓手。在無規(guī)劃、亂規(guī)劃、偽規(guī)劃三大問題的困擾下，基層官員及村民建言，解決好美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃問題，要政府組織、群眾參與，過好“規(guī)劃主體關”；要全域統(tǒng)籌、生態(tài)為先，過好“科學合理關”；要強化效力、整合投資、適當靈活，過好“貫徹落實關”。
規(guī)劃主體宜為縣級政府
鄉(xiāng)村建設規(guī)劃首先需要解決的問題是規(guī)劃誰來主導編制，村民如何參與。基層建言，考慮到鄉(xiāng)村建設涉及的部門多、資金散、項目雜、協(xié)調難，要在一定政府層級內理順部門間關系，明晰規(guī)劃責任，確定規(guī)劃牽頭部門。
甘肅省副省長冉萬祥認為，美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的制定，應該由縣級政府制訂規(guī)劃指導意見，指導各地做規(guī)劃。住建部村鎮(zhèn)建設司原司長李兵弟也認為，要明確縣級政府在鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制中的責任和作用。李兵弟表示，市級政府直接做鄉(xiāng)村規(guī)劃有其優(yōu)勢，可以組織專家，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍科學規(guī)劃，但畢竟面對的村莊太多，對實際情況難以詳盡了解，而鄉(xiāng)級政府盡管了解基層，但資源不足，權力有限，也難以做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因此“建議把區(qū)域鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃放在縣級政府，進行縣域范圍內的統(tǒng)籌安排。”
甘肅省住建廳副廳長劉永堂表示，規(guī)劃編制、修編、審批權必須集中在縣或縣級以上政府，至于規(guī)劃的實施管理職能及處罰權各地要積極、盡量地下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要在體制機制上盡快理順，以適應當前村鎮(zhèn)建設發(fā)展形勢的需要。
在規(guī)劃編制過程中，要能夠讓村民廣泛參與。“讓農民表達自己的意愿和利益訴求，進而參與到規(guī)劃過程中來，才能保證規(guī)劃結果的客觀公正和可實施性。”天津市靜海縣縣委書記冀國強說。
應遵循生態(tài)為先原則
在確定規(guī)劃主體后，如何編制出符合基層發(fā)展實際的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃成為下一個問題。基層民眾建議，要按照“全域統(tǒng)籌，發(fā)揮體系規(guī)劃的指導作用”、“生態(tài)優(yōu)先，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的農村社區(qū)”的原則，進行鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制。
村莊建設規(guī)劃編制過程中首先要注重規(guī)劃的系統(tǒng)性，進行全域規(guī)劃。冀國強表示，美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃不是單純講怎么蓋房子，而是以城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃為指導，以生活宜居、環(huán)境優(yōu)美和設施配套為重點，制定鄉(xiāng)村建設的整體規(guī)劃。
在西部地區(qū)，全域規(guī)劃也逐漸深入人心。甘肅省白銀市白銀區(qū)的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃不是孤立地做村莊規(guī)劃，而是以市、區(qū)編制的城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃為指導，以生活宜居、環(huán)境優(yōu)美和設施配套為重點，制定全區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設的整體規(guī)劃。
甘肅省白銀區(qū)委農工辦主任張?zhí)m浩表示，當?shù)卦谟辛苏w規(guī)劃后，再細化區(qū)域內生產(chǎn)、生活、服務各區(qū)塊的生態(tài)功能定位，明確民居、道路、垃圾污水等項目建設的時序與要求。各區(qū)塊功能定位明確后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村再按照建設規(guī)劃、整治規(guī)劃和近期集中建設區(qū)修建性詳細規(guī)劃三個梯次來編制村莊規(guī)劃。
其次，規(guī)劃編制還要把生態(tài)保護的理念貫穿其中。天津大學環(huán)境學院院長陳冠益表示，村莊建設規(guī)劃要確定生態(tài)優(yōu)先的原則，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的農村社區(qū)。
“規(guī)劃要考慮農村接近自然的特點，體現(xiàn)生態(tài)思想，合理開發(fā)利用農村可再生資源，積極推廣新能源利用措施和建筑節(jié)能措施。”陳冠益說，“通過各項能源生態(tài)轉換技術將農村地區(qū)普遍存在的農作物秸稈、人畜糞便和生活垃圾等轉變?yōu)榍鍧崱⒏咝Ш蜔o公害的燃料、肥料和飼料加以利用，從而提高農民的生活質量和農村的居住環(huán)境，創(chuàng)造出美好、自然的農村生態(tài)環(huán)境。”
規(guī)劃落地須有效力
科學合理的鄉(xiāng)村建設規(guī)劃確定之后，要能夠在實際建設過程中貫徹實施，規(guī)劃的生命在于落實。基層干部和專家建議，讓紙面上的規(guī)劃落到地上，要加強建設規(guī)劃的效力和約束力，實現(xiàn)對村莊建設的有效控制，對違反規(guī)劃的做法加以禁止。同時，考慮到農村的實際，還要在一定程度上保持規(guī)劃的穩(wěn)定性和靈活性的有機統(tǒng)一。
首先，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃確定后，要出臺相應的實施控制措施和行政執(zhí)法保障，使規(guī)劃具有一定的約束力。甘肅省環(huán)保廳農村處處長張文榮認為，村莊建設規(guī)劃編制完成后要進行科學性評審，之后提交給縣級人大常委會通過，這樣規(guī)劃就能固定下來，不會因為領導更換而改變，保證規(guī)劃的效力和延續(xù)性。邯鄲市農工委副調研員閆明海建議，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在美麗鄉(xiāng)村建設過程中成立一個專門監(jiān)督的機構，對政府部門和村民規(guī)劃執(zhí)行的情況進行監(jiān)督，保證規(guī)劃能夠落實。
其次，要用規(guī)劃引領涉農資金集中整合使用，發(fā)揮規(guī)劃的導向作用。“項目和資金只能通過規(guī)劃去整合，這是美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃中的重要內容。”甘肅省白銀市白銀區(qū)委書記李蘭宏表示。“以這些規(guī)劃來統(tǒng)籌整合現(xiàn)有的各類資源，如財政獎補、土地整理、環(huán)境連片治理、危房改造等多個部門的支農項目資金，集中用于美麗鄉(xiāng)村建設，使規(guī)劃早日落實。”
另外，還要保持規(guī)劃的穩(wěn)定性和靈活性的有機統(tǒng)一。南開大學周恩來政府管理學院教授程同順說，村莊規(guī)模很小，社會結構簡單，發(fā)展具有不確定性，過于具體的藍圖和目標無法保證實現(xiàn)，反而降低了規(guī)劃的嚴肅性。因此，在保持規(guī)劃原則和大方向穩(wěn)定的前提下，及時根據(jù)村民要求進行調整。
