從上個世紀以來，西方許多發達國家經歷了建立國有企業、國企私有化、再國企化等多輪歷史進程，目前許多國家形成了政府干預與自由競爭相結合的現代市場經濟運行形態，在國有企業改革和管理方面積累了豐富的經驗和教訓，對我國進一步深化國企改革具有啟示意義。
分類改革 “黃金”控股
許多資本主義國家在私有化過程中，仍然保留了不少國有企業，除了一些私人不愿意進入和帶有公共服務性質的行業和領域外，在許多自然壟斷行業、資源壟斷行業和一般競爭性行業和領域，國有企業也廣泛存在。德國、法國、英國等歐洲國家，尤其是人均國民收入居世界前列的北歐國家，國有企業及國有資本一直占有相當的比重。一般在改革之初，這些國家就將國內企業進行科學分類，區分戰略核心企業和一般競爭性企業，對不同屬性的企業區別對待、分類改革。
中國企業研究院首席研究員李錦認為，當前國企分類是國企改革的基礎問題，他認為可將我國國企分成三類。一是公益型國企；二是資源壟斷型國企，牽涉到國家戰略安全，例如能源企業等；三是性質上利潤型、形式上經營型、運營上競爭型的國企。
廣東省社科院國有資產監管研究中心主任梁軍認為，除了帶有“國有公共機構”性質和功能的企業必須保持國家所有以外，在一般競爭性行業和領域，帶有“全民所有制企業”性質和功能的國有企業可以有限度地主動讓出部分市場盈利空間。
國資委研究中心競爭力研究部部長許保利認為，政府可以通過“黃金股”對一些戰略核心企業進行控制。“黃金股”在西歐國家非常普遍，最早出現在20世紀70年代末英國政府進行國有企業公司改制過程中�！包S金股”不干預企業經營決策，不參與企業分紅，不承擔企業從事生產經營過程中發生的一切民事責任，股份一般為象征性的1%。而擁有“黃金股”最關鍵的特殊權利，是“黃金股”的股東即政府掌握著公司一些重大經營決策中的“一票否決權”，以確保國家戰略安全利益和職工利益不受威脅。
分步實施 先易后難
受訪專家普遍認為，下一步國企改革應遵循“先易后難、從小到大”的原則，以改革虧損中小型國企為突破口，分步實施。
從俄羅斯和東歐改革失敗教訓看，“民營化”過程不能過于激進，由于我國“民營化”配套制度還沒有完全形成，如健全公正的“民營化”監督體制、民主透明的“民營化”運作機制等，因此目前的“民營化”應該先進行增量改革階段，而非大規模的“存量改革”。
推行混合經濟需要多長時間？受訪專家建議，下一輪“民營化”可以考慮設立一個5年期和7年期的時間表。在5年之內，完成中小國企的民營化和大型國有集團母公司的股權多元化，使國有經濟在工業中的比重降到30%以下。在10年之內，完成大型國有集團母公司的國有絕對控股到相對控股甚至參股的過渡。
梁軍認為，在此過程中，要進一步完善和認真執行防止趁機掠奪國有資產的各項法規制度，在明晰產權關系、搞好產權登記、完善公司章程、規范公司治理、強化資產評估、規范產權流轉、加強資產監管七個方面加大工作力度。建議強化人民代表大會的外部監管職能，國資委在接受政府行政管理的同時，要主動接受人大的質詢和檢查，還應建立接受全社會監督的正常渠道和機制，建立開放式、直達式、一站式的監管信息收集、反饋、督辦、彈劾機制，使全體公民對國資監管與運營進行全方位監督。
政企分離 各歸其位
李錦認為，當前國企改革的一個核心問題就是有效實現政企分離，政府對企業由直接控制改為間接控制，使國企真正進入市場。
目前一些人竭力鼓吹全面民營化，顯然是一種浮躁心理。德國國有企業改革目標非常明確，民營化只是手段，其目的在于改變政府與企業的關系，并使兩者分離，形成獨立于政府的經理集團，并置于眾多股東的有效監督之下。德國國有企業改革的經驗證明：民營化并不等于將國有資產全部變為私有財產，它僅是調整改變國家對企業的控制方式，使其由直接控制改為間接控制。更重要的是，通過國有企業的民營化改革，改善和加強了國有企業的經營管理，變過去國有企業單一化的管理形式為多樣化的管理。
梁軍認為，實現政府的“分開”和與市場的“結合”，要特別注意以下兩點。一是政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能的分開，而不是國有資產所有權與國家及全體人民分開，亦即不能搞全盤私有化或變相的私有化。
二是國企國資市場主體地位的強化，不能以犧牲服務于國家戰略目標為成本代價，所有的改革努力，必須以增進人民福祉、促進共同富裕為終極目標。
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全球國有資本運營典范淡馬錫 |
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成功解決各國國企經濟效益不高和借助壟斷獲得較高利潤但公司治理不好兩大通病 |
| 記者 胡雋欣
陳春園/新加坡報道 |
在新加坡經濟騰飛歷程中，國有企業作出了極其重要的貢獻。新加坡國有企業不但在國民經濟中占有很大比重，而且企業經營管理效率非常高。尤其是作為三大國家資產投資主體的淡馬錫控股公司，在政企關系制度設計、解決政府監督管缺位、激發經營者積極性、提高經營者素質等方面，堪稱全球國有資本運營管理典范。
三大機構“合伙打理” 保證國有資產長期優質回報
新加坡的國家資產由三大投資主體管理，即新加坡金融管理局(金管局)、新加坡政府投資公司(GIC)以及淡馬錫公司打理。投資主體資金來源不同，投資風險也分為無風險、中風險和高風險，形成國有資產保值增值的有效投資配置。為保證長期投資回報，這些資產都在嚴格商業化操作的基礎上進行專業投資。
金管局屬于新加坡法定機構，管理新加坡的官方外匯儲備。作為新加坡的中央銀行，金管局的投資是三大投資主體中最為保守的，主要投資在流動性較強的金融市場工具，例如各國國債等。扣除通脹因素，金管局投資的策略就是為了保本，主要起穩定作用，高盈利并不是金管局的責任。
新加坡政府投資公司成立于1981年，官方表述公司管理的資產額超過1000億美元，投資范圍輻射40多個國家。GIC給自己定位為受“客戶”政府之托管理政府資產的“基金經理”，GIC屬于政府擁有，并管理新加坡的資產儲備。
三大投資主體中，淡馬錫控股公司肩負的主要職責是管理新加坡的國有企業，即被稱為與政府有聯系的“政聯企業”。淡馬錫掌控了包括新加坡電信、航空、地鐵、電力等幾乎所有新加坡最重要的大企業，新加坡財政部對其擁有100%股權。淡馬錫管理的資產來自于政府早期的注資，完全通過自身運作投資、盈利，向“股東”政府提供回報。因此，淡馬錫是三大主體中包袱最小、投資風險最高、投資回報率最高的公司。在上一財年，新加坡政府從包括淡馬錫和GIC所獲得凈投資回報貢獻達76.5億新元，為政府帶來約15%的額外財政收入。
新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授顧清揚認為，新加坡的國有資產管理模式是整個國家資產由三大機構負責打理，分別為無風險、中風險、高風險，這個配置設置得非常好，對許多國家有良好借鑒意義。
董事會充當“防火墻” 避免政府干預企業正常經營
據了解，淡馬錫控股最初的投資組合總值僅為3.54億新元，而在上一財年末，淡馬錫的投資組合總值達到2150億新元，自成立以來的股東總回報率達到16%，管理經驗被譽為全球國有資本運營的典范。
對于企業的監管，新加坡以《公司法》為唯一法源。淡馬錫本身及其下屬的政聯企業完全遵循私人企業《公司法》的主要原則進行管理，實現所有權和經營權的分離。其中，淡馬錫董事會充當政府和管理層的“防火墻”，降低政府在淡馬錫投資活動中的影響，淡馬錫對政聯企業的監管也定位為私人企業的“普通股東”，按照市場化運作模式，淡馬錫本身不參與政聯企業的決策和運營。
淡馬錫董事會人員的任免雖由財政部長牽頭、各政府部長及專家組成的董事會任命委員會提名，但必須經總統同意后才能任免，這在歷屆政府與總統之間安排了制衡機制，可以防止各屆政府濫用職權。一旦政府亂發指令，淡馬錫控股董事會有權駁回政府指令，只要總統支持淡馬錫管理層的舉措，政府無法免掉現有的董事會成員及管理層。
淡馬錫董事會成員一直維持在10名，大部分都是非執行董事，甚至是獨立董事，在公司里沒有股權，且都是來自于獨立私營企業的商界領袖。
淡馬錫的管理層如何運作完全在董事會指導之下，不受政府影響，企業本身有完全自主的決策權。管理層則依賴職業經理人的專業投資實現股東長期利益最大化，實現國有資本保值增值。而財政部代表政府作為淡馬錫的唯一大股東，近幾年的慣例一直是只派出一名股東董事在其董事會中。
顧清揚說，董事會相當于“防火墻”的作用，切斷了政府與管理層之間的關系，這樣就不會產生政企不分的問題。政府對淡馬錫的影響主要表現在兩個方面：一方面派出股東董事，通過參與董事會的方式知曉企業運作情況并參加董事會決策和方針制定；另一方面，淡馬錫和財政部之間也建立協約機制，讓政府能夠及時了解公司績效，并及時通告政府買賣資產計劃。
新加坡國立大學李光耀公共政策學院亞洲競爭力研究所所長陳企業介紹說，淡馬錫董事會下轄執行委員會、審計委員會和領袖培育與薪酬委員會，主席皆由一名獨立于管理層的非執行董事擔任，這種權責明確的公司管理模式，使得管理層的運營更為專業化，能夠在更加獨立的環境下做出投資交易決定。
對政聯企業保持“一臂之距” 以激勵代替保護和救助
新加坡政聯企業最初一部分演變于建國初期英軍撤離時留下的企業，另一部分則來自于政府為了經濟建設需要發展起來的一些國有企業。他們是在《公司法》下注冊的企業，完全按照私營企業的模式運營，與一般國有企業負有多重目標、多重任務不同，新加坡政聯企業的唯一目的就是盈利。
淡馬錫控股的重要功能之一就是管理政聯企業。淡馬錫作為公司的股東，在這些政聯公司中推行與其自身管理類似的公司治理制度，提倡董事會獨立于管理層，獨立董事比較多，執行董事跟董事會盡量分離，淡馬錫本身不參與這些公司的商業決策或運營。
顧清揚介紹說，新加坡上市公司公司治理最好的10個企業中，政聯企業占比約七成。淡馬錫對于政聯企業的監管，解決了世界上國有企業運營管理的兩大通病：或是經濟效益不高，或是借助壟斷獲得較高利潤但是公司治理不好。
顧清揚認為，淡馬錫放手讓政聯企業的商界精英掌舵，能夠完全施展這些專業人士的活力，而當公司出問題的時，能夠適時問責，這是淡馬錫管理政聯企業的秘訣所在。新加坡國立大學李光耀政策研究院教授陳抗認為，新加坡政聯企業實行董事會與管理層的分離，公司治理更多依賴不占股權的獨立董事，這種治理方式的效果在美國等其他國家并不十分有效，而在新加坡卻很成功，這很大程度上歸功于新加坡法制意識、誠信社會所營造的整體大環境。
新加坡對政聯企業并沒有特殊的優惠或保護政策，并對其有明確的盈利要求和考核指標，一旦政聯企業不能贏利，或盈利能力變差，政府就會果斷將其賣掉，這種明確的態度和果斷的做法使新加坡政聯企業的盈利動機很強。此外，新加坡對政聯企業建立了嚴格的退出機制，激勵這些企業在市場競爭中取得較高收益，也允許其破產，與一些國家保護國有企業的操作是不一樣，新加坡政府對絕不會拿財政的錢救政聯企業。
淡馬錫模式“與時俱進” 始終堅持國家利益至上
一切經營行為和模式選擇以國家利益為導向，這是淡馬錫國有資產運營管理的核心思想。淡馬錫及其相關的政聯企業在不同時代背景下，對新加坡國民經濟的發展和產業轉型升級發揮著截然不同的作用。1985年以前，新加坡大型工業項目發展需要大量資金，金融、航運、航空等行業中小企業無力支撐，市場出現失靈，淡馬錫便主動迎合國家產業發展和經濟轉型的需要提供資金。
1985年，隨著新加坡大批工業項目完成和產業成功升級，淡馬錫逐步從旗下的政聯企業完成第一次戰略撤資，把占據的一些領域退讓給了私人資本和外國資本，促進私營企業的發展。到2002年，新加坡的市場已經基本成熟，私人資本已經積累了足夠的體量和能力，淡馬錫作為彌補市場失靈的作用已經不是很明顯了，因此淡馬錫完成了從新加坡市場的“戰略撤資”，開始將累積的資本投資到海外，將國內的地盤更多讓位給私人企業。目前，淡馬錫在新加坡的資本僅占總資本的30%，剩余70%皆投資到海外，中國、澳大利亞、新西蘭以及北美、歐洲都是它的重點投資市場。
受訪專家認為，國有企業的行為必須以國家的經濟利益最大化為原則，而不是國有企業本身的利益最大化。當市場失靈時國有企業要毫不含糊的進入私人企業難以進入的市場，當市場完善時，也要毫不含糊地退出。淡馬錫正是以國家利益最大化為原則，完成了兩次所謂的“國退民進”，同時也實現了國有資產的增值。淡馬錫模式本身就具有動態性，各國的情況也可能大相徑庭，應深入了解背后運作的機理和原則，借鑒其公司治理模式的精髓，而不是照抄照搬其國有資本“進”或“退”的做法。
此外，淡馬錫還以更加開明開放的思維和全球化的視角進行經營管理。例如，淡馬錫聘請原世界銀行行長羅伯特？佐利克擔任董事會成員，董事會中擁有為數較多的國際知名權威人士，這給公司治理以專業化的保障，一旦發現公司管理層有違規操作，他們必然會及時指出，因為相對于報酬，他們的社會地位和國際地位更值得重視。
淡馬錫非常重視從國際經理人市場招聘人才，薪酬標準也完全跟國際市場接軌，這使公司能不斷獲得世界一流的管理團隊和經營人才。同時，經營結果與個人收入掛鉤，提高了國有企業經營者的積極性。
淡馬錫投資的競爭性行業企業很多情況下并不謀求控股地位，而是搭私人股東們的“便車”，借助私人股東的監督積極性和監督機制，來降低投資風險，并避免國家不正當干預，這也是淡馬錫獨到的運營方法之一。
