２１日，已經(jīng)“２０歲”的預(yù)算法迎來其修改征程的第三次審議，此時距離２０１２年６月的二次審議已近兩年間隔。二審時爭議較大的“是否該放開地方政府舉借債務(wù)”問題，在三審稿中有了較大突破。
當(dāng)天提交十二屆全國人大常委會第八次會議審議的預(yù)算法修正案草案三審稿，字里行間傳遞出擬適度放開地方政府舉債權(quán)限的積極信號，同時為防控風(fēng)險，對規(guī)范地方政府舉債行為又設(shè)立了多道“防火墻”。
此前的預(yù)算法修正案草案一審和二審稿，都保留了現(xiàn)行條款，明確“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”但這一表述遭到諸多質(zhì)疑，有建議認(rèn)為，地方政府自主發(fā)債是客觀需要，即便法律堵住了“前門”，地方政府也會“走后門”變相舉債。
此次提交的三審稿匯總了各方意見，明確規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”此外，還強(qiáng)化舉債監(jiān)管規(guī)定，對違法舉債或為他人提供擔(dān)保的規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。
“這意味著對地方政府舉債的開閘，但一條條‘防火墻’表明了放開地方自主發(fā)債后嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險的決心。”北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說。
當(dāng)前放開地方政府發(fā)債已是大勢所趨，黨的十八屆三中全會決定也釋放出為地方政府發(fā)債“解禁”信號，如在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制部分提到“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。”
財政部副部長劉昆日前在談到如何解決城鎮(zhèn)化資金來源問題時也提出，財政部將重點(diǎn)加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度，依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，通過完善現(xiàn)行地方政府債權(quán)制度等建立多元化資金保障機(jī)制。
但放開地方發(fā)債，勢必帶來如何防范財政金融風(fēng)險的問題。審計署披露的地方政府性債務(wù)家底顯示，截至２０１３年６月底，我國省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額１０．５８萬億元，比２０１０年底增加３．８７萬億元，年均增長１９．９７％。
種種跡象顯示，當(dāng)前中國地方政府性債務(wù)風(fēng)險仍不容忽視，部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入越發(fā)依賴，一些地方和單位也爆出違規(guī)融資、使用地方債資金現(xiàn)象，尤其不久前債券市場出現(xiàn)超日債等違約事件也加劇各方對地方債違約的擔(dān)心。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，對地方政府舉債“開閘”后，風(fēng)險防控更應(yīng)從嚴(yán)。從預(yù)算法三審稿看，在風(fēng)險監(jiān)控上增加了不少嚴(yán)格舉措，如限定發(fā)債主體和額度，規(guī)定發(fā)債不得用于經(jīng)常性支出，意味著地方政府日常的花銷不允許借債。
在財政部財科所所長賈康看來，對地方政府舉債解禁，體現(xiàn)了中央政府加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理“堵后門、開前門、消存量、嚴(yán)監(jiān)控”的思路。
賈康認(rèn)為，當(dāng)前我國政府性債務(wù)中最主要的風(fēng)險在于地方隱性負(fù)債部分，在逐漸消化收縮已有隱性債存量的同時，我國應(yīng)發(fā)展規(guī)范化、有利于風(fēng)險防范的“陽光融資”式地方舉債機(jī)制，而推動這一機(jī)制的突破口就是在修訂預(yù)算法中用法律框架規(guī)范約束和監(jiān)管地方發(fā)債。
當(dāng)前，地方自行發(fā)債試點(diǎn)的推進(jìn)，被視為陽光化處理地方發(fā)債機(jī)制的一個方向。我國地方政府債券由財政部代理發(fā)行已步入第六年，前三年每年２０００億元，然后是２５００億元、３５００億元，到今年增至４０００億元。自２０１１年第四季度開始，財政部允許上海、廣東、浙江和深圳四地率先試點(diǎn)自行發(fā)債，去年自行發(fā)債試點(diǎn)范圍又新增江蘇和山東兩省。
楊志勇認(rèn)為，地方政府舉債的“陽光化”邁出了規(guī)范地方政府債務(wù)管理的重要一步。下一步還應(yīng)強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能。他表示，雖然我國地方政府不大可能出現(xiàn)美國“底特律政府破產(chǎn)”結(jié)局，但仍需細(xì)化對債務(wù)的監(jiān)管舉措，如人大應(yīng)怎樣監(jiān)督舉債行為、債務(wù)到期還不上該如何處置、誰應(yīng)承擔(dān)責(zé)任等，都需要在法案中明確權(quán)利和義務(wù)。