基礎(chǔ)設(shè)施滯后，服務(wù)管理落后，土地過度開發(fā)，改造壓力巨大……《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者走訪北京、上海、蘭州、武漢等城市發(fā)現(xiàn)，作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“灰色地帶”，城鄉(xiāng)接合部相對(duì)于中心城區(qū)而言，很多方面還帶有由鄉(xiāng)村向城市過渡的痕跡。
專家認(rèn)為，各地政府、職能部門應(yīng)綜合運(yùn)用法律、行政、市場(chǎng)等手段，推進(jìn)城鄉(xiāng)接合部公共服務(wù)“擴(kuò)網(wǎng)提速”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展“擴(kuò)容提質(zhì)”、建設(shè)用地“擴(kuò)能增效”。
水電路依賴集體投資 公共服務(wù)需“擴(kuò)網(wǎng)提速”
記者在多地看到，城鄉(xiāng)接合部仍面臨交通、供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)相對(duì)薄弱的“瓶頸”問題。專家認(rèn)為，城鄉(xiāng)接合部迫切需要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的“擴(kuò)網(wǎng)提速”。
“很多城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理未能覆蓋城鄉(xiāng)接合部，那里最基本的水、電、路、綠化、排污等設(shè)施都未納入市政管理，基本靠集體投入資金解決，難以滿足日益增長(zhǎng)的實(shí)際人口需求。”廣東省社科院原院長(zhǎng)梁桂全告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，讓城鄉(xiāng)接合部居民享受到真正意義上的現(xiàn)代城市文明，目前最迫切的就是建立一體化的市政公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理體制，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類保障的覆蓋范圍。
對(duì)于城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給，廣東省委黨校原副校長(zhǎng)陳鴻宇認(rèn)為，應(yīng)鼓勵(lì)地方探索合理的財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制。“建議提倡省市投入為主、市區(qū)共建的模式，重點(diǎn)項(xiàng)目而且基層出錢有困難的，上級(jí)應(yīng)該多掏一點(diǎn)資本金，不要局限于傳統(tǒng)的上級(jí)下發(fā)多少、本地配套多少的模式，或者盡力協(xié)調(diào)金融部門解決資金困難”。
“人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是進(jìn)城農(nóng)民可以在城市獲得體面安居的就業(yè)與收入條件，但萬一農(nóng)民進(jìn)城失敗，還應(yīng)該保留農(nóng)民返鄉(xiāng)的退路。”華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰提醒說，現(xiàn)階段進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)獲得體面收入的機(jī)會(huì)并不多，如何應(yīng)對(duì)農(nóng)民“失敗返鄉(xiāng)”是城鎮(zhèn)化規(guī)劃中應(yīng)重點(diǎn)考慮的一項(xiàng)內(nèi)容。
低端經(jīng)濟(jì)難以擺脫 產(chǎn)業(yè)發(fā)展需“擴(kuò)容提質(zhì)”
“城鎮(zhèn)化應(yīng)該是市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，而不是市長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化。”專家認(rèn)為，要讓市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化資源配置和城鄉(xiāng)接合部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮決定性作用，讓市場(chǎng)力量主導(dǎo)城鄉(xiāng)接合部的經(jīng)濟(jì)“擴(kuò)能增效”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“產(chǎn)城融合”。
“在一些地方，項(xiàng)目征地之后，政府就不管了，項(xiàng)目投產(chǎn)加劇了當(dāng)?shù)厣罹幼〉男枨螅泊碳ち水?dāng)?shù)剞r(nóng)民建更多違章建筑。”廣州市白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)黨委書記李恒豐說，行政主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化路徑“化地不化人”，沒能及時(shí)把農(nóng)民依靠土地為生的生存方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰x書、工作為出路的城市生存方式，未能有效解決城鄉(xiāng)接合部規(guī)劃滯后而盲目建設(shè)、頻繁拆遷造成的浪費(fèi)，難以擺脫低端經(jīng)濟(jì)，無法通過產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)發(fā)展。
“有的地方只是產(chǎn)業(yè)和鎮(zhèn)區(qū)融合起來，住宅旁邊是工廠，生活環(huán)境很糟糕。有的地方建立很多開發(fā)區(qū)和工業(yè)園，除了外來工集體宿舍之外沒有居民，服務(wù)業(yè)發(fā)展不起來。”陳鴻宇告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、城市有機(jī)融合，應(yīng)鼓勵(lì)各地開展前瞻性的戰(zhàn)略研究，把城鄉(xiāng)接合部的總體規(guī)劃同吸納人口轉(zhuǎn)移、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、完善城鎮(zhèn)功能、保護(hù)生態(tài)環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來。規(guī)劃一經(jīng)確定，就要盡快以法律的程序固定下來，增強(qiáng)權(quán)威性，防止執(zhí)行規(guī)劃因人而異、因政績(jī)需要而改變。
城鄉(xiāng)接合部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開民營(yíng)資本。專家建議，出臺(tái)激勵(lì)政策來鼓勵(lì)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，制定公開、公平、合理的準(zhǔn)入制度，確保民營(yíng)資本公平地參與到城鄉(xiāng)接合部的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。
針對(duì)融資平臺(tái)建設(shè)，中國社會(huì)科學(xué)院研究員齊建國說，可以通過設(shè)立政府專項(xiàng)基金或財(cái)政補(bǔ)助等形式，引導(dǎo)采用私募股權(quán)投資、中小企業(yè)私募債等方式來設(shè)立城鎮(zhèn)建設(shè)基金，大力發(fā)展公共經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化基金，投資城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)園開發(fā)項(xiàng)目。
土地過度開發(fā) 建設(shè)用地需“擴(kuò)能增效”
針對(duì)城鄉(xiāng)接合部出現(xiàn)的大規(guī)模占地、胡亂占地等問題，專家認(rèn)為，中央已明確要求著力提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，城鄉(xiāng)接合部必須轉(zhuǎn)向科學(xué)集約使用土地，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上展開探索，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的“擴(kuò)能增效”。
地處珠三角腹地的廣東省佛山市南海區(qū)，常住人口超過260萬，GDP約2000億元，土地開發(fā)強(qiáng)度超過50%，集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地的70%以上，大部分工業(yè)和商業(yè)都建筑在農(nóng)村土地上。南海區(qū)委委書記、暨南大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院教授鄧偉根向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，要真正釋放集體土地潛力，需完善出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、抵押等方面集體土地政策，建立“同地、同價(jià)、同權(quán)”的城鄉(xiāng)一體化土地供應(yīng)市場(chǎng)，建立利益共享機(jī)制，逐步釋放集體土地潛力和農(nóng)村管理服務(wù)效能。
河北省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所研究員陳露建議，應(yīng)發(fā)揮城鄉(xiāng)接合部在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、低成本吸引流動(dòng)人口進(jìn)城就業(yè)和定居的重要功能，探索集體土地用地制度改革，為流動(dòng)人口進(jìn)城定居創(chuàng)造條件。“在采取嚴(yán)格保護(hù)耕地的措施下，在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)探索集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革模式，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在集體建設(shè)用地和宅基地建設(shè)流動(dòng)人口住宅，出租或者轉(zhuǎn)讓給流動(dòng)人口使用，或通過挖潛改造舊鎮(zhèn)區(qū)，進(jìn)行遷村并點(diǎn)，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地問題”。
深圳面臨著土地空間限制、能源和水資源短缺、人口膨脹壓力、環(huán)境承載力等“四大難以為繼”的壓力。深圳市規(guī)劃國土資源委員會(huì)工作人員建議，在土地流轉(zhuǎn)模式方面進(jìn)行股份合作制嘗試，建立合理的利益分配機(jī)制，釋放級(jí)差土地收入的巨大能量，把屬于村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和收入還給村民的同時(shí)，將土地納入規(guī)范化管理之中，經(jīng)由土地合法流轉(zhuǎn)，形成原村民與各相關(guān)利益方分享城市化土地增值的新格局，提高既有土地的開發(fā)利用效率。
“城鎮(zhèn)化的潛力不在城區(qū)而在受制于現(xiàn)行管理體制、早已步入工業(yè)化的城鄉(xiāng)接合部，只有解決好城鄉(xiāng)接合部問題，才能為新型城鎮(zhèn)化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”專家認(rèn)為，如果能成功破解城鄉(xiāng)接合部的“城鄉(xiāng)融合”問題，就意味著我國新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程往前邁出了關(guān)鍵一步。
“行政方法不能用，經(jīng)濟(jì)方法不好用，法律方法不管用，思想教育不頂用。”這是部分基層政府部門、職能部門工作人員形容城鄉(xiāng)接合部“難管”而編出的順口溜。
面對(duì)城鄉(xiāng)接合部流動(dòng)人口和出租屋服務(wù)管理力度較弱、集體建設(shè)用地開發(fā)散亂等“老大難”問題，北京、上海、廣州、佛山等大城市花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力進(jìn)行專項(xiàng)清理整治，探索出“封閉化”社區(qū)管理、主動(dòng)服務(wù)解決流動(dòng)人口工作生活難題、集中統(tǒng)籌開發(fā)集體建設(shè)用地等新路徑，為我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)接合部的“善治”提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。
“封閉化”破解治安難題
上海市寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)星星村地處城鄉(xiāng)接合部，共有500多戶本地居民，外來務(wù)工人員高峰時(shí)達(dá)3500多人，曾是寶山區(qū)治安最差的村落。近年來，星星村探索“封閉式”管理模式，5個(gè)出入口都設(shè)崗?fù)ぃS身攜帶信息卡的居民從此經(jīng)過，監(jiān)控屏幕就會(huì)顯示出居民照片和基本信息。
據(jù)星星村委會(huì)主任沈永發(fā)介紹，為解決治安管控難題，該村為居民辦理信息卡，門禁管理從“設(shè)卡盤查”轉(zhuǎn)為“自動(dòng)識(shí)別”，持卡人“無障礙”通行，對(duì)非持卡人則加強(qiáng)盤查和出入登記。“以前這是盜竊團(tuán)伙聚集地，實(shí)施封閉式管理后，派出所登記的高危人群有200多人悄悄撤離了。”如今，這種“封閉化”管理模式已在顧村鎮(zhèn)其他村落推廣。
同樣地處城鄉(xiāng)接合部的北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)，西部16個(gè)自然村戶籍人口和流動(dòng)人口比例高達(dá)1：7，一度出現(xiàn)“違建”嚴(yán)重、閑雜人員任意往來、違法犯罪人員與公安人員“打游擊”的治安“亂象”。西紅門鎮(zhèn)近期對(duì)這16個(gè)村“筑圍墻、安街門、把路口、設(shè)崗?fù)ぁ保鍍?nèi)人員、車輛持證出入，外部人員、車輛登記出入，同時(shí)建立巡防隊(duì)、流管隊(duì)和環(huán)整隊(duì)三支專職管理員隊(duì)伍，組成306個(gè)點(diǎn)的視頻巡邏系統(tǒng)。
經(jīng)過“封閉化”社區(qū)管理，北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)社會(huì)秩序明顯好轉(zhuǎn)，這16個(gè)村不僅警情同比大幅下降，村內(nèi)居民對(duì)社區(qū)的安全感從2006年的50%提高到了2012年的90%以上。
上海市寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)政法專職干部汪凱波說，城鄉(xiāng)接合部大多處于原始自然開放狀態(tài)，過去運(yùn)動(dòng)式、突擊式的整治辦法花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力卻“吃力不討好”，容易出現(xiàn)屢清整、屢反復(fù)的“拉鋸”現(xiàn)象，而封閉式管理就像“裝紗窗”，盡管會(huì)引起一些人的不適，但對(duì)改善城鄉(xiāng)接合部管理現(xiàn)狀卻相當(dāng)有效。
“增服務(wù)”減少矛盾糾紛
從廣州中心城區(qū)驅(qū)車駛?cè)胛挥诔青l(xiāng)交界的白云區(qū)新市街道時(shí)，可以看見路邊矗立著“有困難找政府”的廣告牌。這一地區(qū)常住人口3.4萬人、流動(dòng)人口多達(dá)30萬人，因矛盾糾紛多，2006年和2008年被列為廣東省重點(diǎn)整治地區(qū)。
廣州市白云區(qū)新市街道黨工委副書記鄧麗儀告訴記者，新市街道90%以上糾紛都與流動(dòng)人口有關(guān)，外來人員普遍擔(dān)心得不到公平待遇。“應(yīng)該讓群眾有困難時(shí)能想到我們、找到我們，所以我們?cè)谥饕范螛淞V告牌，實(shí)施‘搶抓3小時(shí)黃金時(shí)間’、‘無時(shí)限陪伴當(dāng)事人’等矛盾糾紛處理制度，加強(qiáng)為流動(dòng)人口排紛解難”。
為推動(dòng)流動(dòng)人口更好融入本地，新市街道還設(shè)置出租屋管理工作站，在網(wǎng)上開通服務(wù)平臺(tái)，協(xié)助解決外來人員在工作生活中遇到的問題。通過種種服務(wù)措施，新市街道矛盾糾紛從2010年的226宗下降到2012年的119宗。
上海去年也提出，增加財(cái)力投入和管理力量，提高城鄉(xiāng)接合部地區(qū)和大型居住社區(qū)服務(wù)管理水平。記者在上海市浦東區(qū)航頭鎮(zhèn)走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，航頭鎮(zhèn)對(duì)部分居民學(xué)歷低、無技能、年齡大情況，出臺(tái)一系列扶持政策，對(duì)前往周邊工業(yè)區(qū)跨鎮(zhèn)就業(yè)、收入為最低工資標(biāo)準(zhǔn)的人員發(fā)放每月200元交通補(bǔ)貼，對(duì)錄用航頭人的外鎮(zhèn)簽約工業(yè)區(qū)和本鎮(zhèn)企業(yè)予以補(bǔ)貼。
為進(jìn)一步提升基層服務(wù)管理水平，上海市政府發(fā)展研究中心有關(guān)專家建議，應(yīng)把握基層社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，按照“黨政主導(dǎo)、共管共治、事務(wù)細(xì)分、因地制宜”等原則，重構(gòu)基層社會(huì)組織的宏觀架構(gòu)，加快推進(jìn)街道體制改革，搭建和規(guī)范共治平臺(tái)，創(chuàng)新完善居民自治機(jī)制，努力尋求多主體參與社區(qū)共治和居民自治的內(nèi)生動(dòng)力。
“重統(tǒng)籌”提升土地開發(fā)效率
“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、布局分散、安全隱患較大、土地利用率低等問題是多個(gè)城鄉(xiāng)接合部普遍存在的問題。廣東省佛山市南海區(qū)去年城鎮(zhèn)居民可支配收入高達(dá)36348元、農(nóng)村居民純收入16673元，在全國名列前茅，但也遇到了國有土地開發(fā)過度、集體建設(shè)用地零散使用的問題。
為提高集體建設(shè)用地利用率，曾經(jīng)聚集了2000多家廢舊塑料加工攤位、被戲稱為“洋垃圾村”的南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)聯(lián)滘村，從2007年開始啟動(dòng)專項(xiàng)整治、騰出1800多畝的地塊。這一開發(fā)用地涉及到15個(gè)土地權(quán)屬單位和眾多集體經(jīng)濟(jì)組織。在開發(fā)之前，南海區(qū)政府采用統(tǒng)一從村集體租用土地，再引入項(xiàng)目開發(fā)公司的模式，最終實(shí)現(xiàn)了該區(qū)域的整體改造、統(tǒng)籌開發(fā)，廣東有色金屬交易中心、廣佛智城等項(xiàng)目先后涌入。
同樣位于大瀝鎮(zhèn)的河?xùn)|社區(qū)，通過經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社等集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)各自土地比重入股組建新的公司，并由經(jīng)聯(lián)社牽頭組成董事會(huì)運(yùn)作，集約運(yùn)營(yíng)土地資源，避免“土地零散、難找好項(xiàng)目”的尷尬，使得集體、社員股東的“腰包”迅速鼓了起來。
試圖提升集體建設(shè)用地利用率的還有上海。目前，上海市約有1100平方公里左右的集體建設(shè)用地，約占全市建設(shè)用地總量的40%。上海2010年在6各村啟動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作。記者在試點(diǎn)之一的浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)采訪發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)要經(jīng)過村民代表大會(huì)表決、集體土地調(diào)查確權(quán)、村莊規(guī)劃編制、集體建設(shè)用地復(fù)墾、指標(biāo)流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目立項(xiàng)、申辦農(nóng)轉(zhuǎn)用、農(nóng)民社會(huì)保障安置、流轉(zhuǎn)交易等環(huán)節(jié)，形成相應(yīng)的制度成果，并開始在交易平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，如益民村就轉(zhuǎn)讓給春雷村的37.59畝建設(shè)用地指標(biāo)。
廣東省社科院原院長(zhǎng)梁桂全建議，城鄉(xiāng)接合部創(chuàng)新集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，可由政府征用零散的集體土地，通過土地儲(chǔ)備、集零為整，并對(duì)所征土地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)，以便解決土地開發(fā)不規(guī)范所帶來的管理成本和后遺癥。“此外，還應(yīng)探索更靈活的土地利用管理機(jī)制，在確保改造范圍內(nèi)開發(fā)總量不超過控規(guī)總規(guī)劃開發(fā)指標(biāo)或土規(guī)總建設(shè)用地規(guī)模的前提下，給集體建設(shè)用地提供調(diào)整和流轉(zhuǎn)空間”。
