上世紀90年代末以來，歐盟歷經三次能源改革，通過統一的改革方案和監管機構，打破壟斷、促進競爭，實施網運分離，形成“X+1+X”產業鏈結構，實現了天然氣管網公平開放，以及上游供應和下游銷售環節充分競爭。在此基礎上，對天然氣管網進行統一價格監管，建立了“管住中間、放開兩頭”的定價機制，有力保障了歐盟燃氣供應，歐盟經驗值得借鑒。
全世界幾乎所有工業化國家都曾面臨過以煤為主的燃料結構導致嚴重空氣污染問題，國際經驗表明，提高天然氣消費比重是優化能源結構、擺脫大氣污染的有效途徑。西氣東輸全線通氣十年來，我國城市燃氣邁入天然氣時代，從單純居民生活用氣向居民、工商業、發電、交通運輸、分布式能源等多領域發展，對優化能源結構、改善環境質量、提高城鎮居民生活水平發揮了重要作用。但近幾年國際天然氣價格不斷走高，我國天然氣對外依存度與日俱增，加上定價機制不夠順暢，價格問題已成為產業鏈上下游協調發展、天然氣普及利用的重要瓶頸。
與我國資源條件和產業體制類似的歐盟，在借鑒英美天然氣改革模式基礎上，歷時十多年，通過三次能源改革，打破壟斷，促進競爭，形成了一套較為成熟的天然氣定價機制，在天然氣90%依賴進口的條件下，較好地滿足了歐盟經濟發展對于天然氣的需求，也使得終端用戶享受到價格合理的天然氣能源，其經驗和做法值得借鑒。
歐盟燃氣改革核心是打破壟斷
歐盟天然氣消費90%依賴進口，是全球最大的天然氣進口方。改革前，大型燃氣企業縱向一體化壟斷經營，效率低下，各國之間市場分割嚴重，天然氣供應經常處于緊張狀態。上世紀90年代以后，歐盟學習英美經驗，推行能源改革，其主要措施有：
頒布統一法案推進改革，促進歐盟統一大市場的形成。在改革準備期，以1988年通過的“內部能源市場法案”和1994年要求開放勘探和開發領域的指令為標志，歐盟已經明確了“X+1+X”的產業鏈改革目標，即：上游氣源市場和下游終端銷售市場實行多家主體自由競爭，中游輸配管網保持自然壟斷，實施第三方氣源的無歧視公平接入。
第一次能源改革以歐盟1998年發布指令要求建立歐洲天然氣市場共同規則為標志，核心是推進天然氣管網過境時的第三方準入，促進價格透明化。要求基礎設施在能力有剩余的條件下，允許第三方協商使用，但當時的法、德兩國對此表示強烈反對。
第二次能源改革以歐盟2003年發布第二個天然氣指令和2005年發布1775/2005法令為標志，要求所有成員國都建立能源監管機構，對縱向一體化的壟斷能源企業實行強制拆分，要求基礎設施實行監管準入計費，計費標準根據投資/運行成本和適當收益率確定。
第三次能源改革以歐盟2009年發布的第三個天然氣指令為標志，要求各國立法增強監管機構的獨立性和監管權力，確定價格改革目標和時間表；建立獨立系統運營商(ISO)和獨立輸送運營商(ITO)，使天然氣產業鏈實現網運分離；推行無歧視的第三方準入，開放管網投資和運營權。由此，歐盟終端燃氣市場初步形成。例如，原來垂直一體化經營的法國燃氣集團(GDF)經過改革后，現已形成以法國燃氣蘇伊士集團(GDF Suez)為母公司，以GRTgaz(輸氣公司)、GrDF(配氣公司)、Storagy(儲氣公司)、elengy(LNG接收站)等獨立法人的子公司。歐盟通過三次改革，實現了天然氣管網的互聯互通和歐盟統一大市場的形成，供應能力和安全水平顯著提高，氣價保持穩定，市場有序競爭，改革取得成功。
改革的核心是打破壟斷，促進競爭。改革前，歐洲燃氣產業鏈結構高度縱向一體化，為打破壟斷，歐盟各國采用了全面結構分拆或建立ISO的做法。前者要求自然壟斷特征的管網運輸公司和競爭性的燃氣生產和銷售公司在組織和會計上分立，后者允許壟斷企業保留管網系統所有權，但管網系統交由獨立運營商管理。燃氣產業鏈分拆遵循“財務獨立-業務獨立-組織獨立”路徑，最終形成各環節相互獨立、彼此競爭合作的格局。結構分拆增加了用戶選擇權，提高了管道服務質量，推動了燃氣定價機制市場化，改革后多個供應商、銷售商與用戶談判博弈，燃氣價格由市場決定，價格更趨合理。管網獨立后，歐盟對管網設施的建設實施了各類資本的開放投資。例如，法國的天然氣管網投資中，法國政府占比36.7%，銀行等金融機構占比39.5%，私人投資占比10.7%，員工持股、保險公司等其他投資占比約14%。歐盟近幾年能源基礎設施互聯互通進展很快，與其投資開放有很大關系。
輸配管網公平開放普遍服務。管網開放對于公平接入和燃氣市場化改革至關重要。歐盟第三次改革的重點就是輸送管網拆分、建立監管框架、提高管網準入。輸配氣公司必須對任何第三方實行公開義務接入(TPA)，不能拒絕任何客戶，也不能與母公司發生關聯交易。
建立統一、獨立的監管機構。歐盟實行兩級監管體制：各國監管機構和歐盟統一監管機構(ACER)。前者的責任是制定調整管輸稅率，批準投資計劃和審計周期；對違反監管規則的企業進行處罰。ACER的職責為制定歐盟燃氣價格改革的框架和指導原則，推動跨國天然氣市場體系建設，推進各國合作。
形成系統科學的輸配氣定價規則
通過改革后，歐盟逐漸形成系統科學的輸配氣定價規則。
首先，市場格局清晰，終端價格構成合理。改革后，歐盟上游氣源市場和下游消費市場均實現了自由競爭，中游輸氣、配氣、儲氣和LNG接收站等基礎設施市場則受到嚴格監管，形成了“X+1+X”型市場結構和“放開兩頭，管住中間”的定價模式。在終端價格構成中，因歐盟天然氣絕大部分來自于進口，故氣源成本占去了近五成，配氣成本高于輸氣成本。例如，在法國居民消費氣價中，供應成本占45%，輸氣成本占6%，存儲成本占5%，配氣成本占19%，市場營銷成本占9%；其他(含稅收等)占16%。從價格水平看，大工業用戶通常低于商業用戶，民用氣價格最高。法國、希臘、意大利居民燃氣售價較工業都高出50%以上。
其次，根據“合理利潤”原則制定燃氣管輸價格。在計算燃氣輸配成本時，除了規定運營支出和投資成本的具體細目，為鼓勵管網建設，還設定了管輸企業的合理資本回報率。根據各燃氣企業報送的輸配氣量，就可以核算出骨干網和支線網的配氣費用。
再次，靈活調整燃氣輸配價格。歐盟要求輸配氣價格每四年制定一次，根據運營支出、資本成本和輸配氣量核算。每兩年微調一次，根據物價水平、燃氣管網輸配的技術經濟效率、全社會收入均等原則進行調整。
最后，建立了科學系統的價格監管體系。歐盟和各國能源監管機構具體負責燃氣價格改革，一是制定了明確的成本和價格核算方法；二是建立了統一的輸配量計量規則，要求統一使用“輸入/輸出”方法；三是形成了科學的價格調整機制，綜合通貨膨脹、企業技術進步、鼓勵管網投資等因素對價格進行定期調整；四是建立了全面透明的信息披露制度。
歐盟燃氣改革的啟示與經驗
歐盟燃氣改革基本實現了市場化、促進產業發展與保障消費者利益的三重目標，其成功經驗具有積極的啟示意義。
一是打破壟斷、促進競爭是理順天然氣價格機制的前提條件。歐盟天然氣產業鏈的結構拆分，促進了燃氣供應和服務的競爭。目前，我國天然氣行業大型企業縱向一體化嚴重，覆蓋了勘探、開采、凈化、運輸、批發、乃至城市配氣等環節，競爭性業務和壟斷性業務捆綁經營，其他企業進入的空間很小，供應不足，價格扭曲，成本高企，效率偏低。對產業鏈進行市場化改革，打破壟斷，促進競爭，應作為我國天然氣產業改革的方向。
二是建立統一的市場體系是理順價格機制的基礎條件。歐盟的關鍵經驗，是打破各成員國之間的市場分割和跨區域資源配置障礙，鼓勵各國天然氣基礎設施的互聯互通和自由貿易。我國可借鑒相關做法，打破行業壟斷和市場分割，加強省際、城際管網的互聯互通和統一市場體系建設，促進公平競爭，為天然氣資源的優化配置和普及應用創造條件。
三是實施網運分開、管網開放是產業協調發展的必要條件。歐盟以管網的第三方準入作為改革突破口，實行“廠網分離”“網銷分離”“輸配分離”“儲運分離”，在競爭和監管中實現了產業協調發展。我國“三桶油”壟斷經營體制是燃氣供需矛盾和價格扭曲的癥結所在。將管道運輸與燃氣銷售業務相分離，實現管網獨立并公平開放，是協調上下游利益關系，推動天然氣行業健康發展的必行之舉。
四是輸、配氣定價和調價機制是燃氣定價制度的核心。歐盟監管機構主要對天然氣輸氣和配送價格進行監管，并制定了輸、配氣定價的公式、規則和調價機制。我國目前尚未對輸、配環節形成有效監管，相關價格政策處于空白。價格主管部門應加強對油氣企業的成本監管，盡快核定輸、配氣價，并建立相應的價格調整機制。
五是統一的監管體系是公平競爭、合理定價的重要手段。獨立的監管機構和統一的監管規則是歐盟燃氣改革成功的關鍵。我國天然氣價格實行中央與地方分段管理，天然氣市場尚未形成統一的監管體系和監管法規，政出多門，無法可依，監管缺位與越位并存，效率不高，產業鏈條價格傳導不順，導致價格扭曲和發展不協調。
六是加快天然氣交易市場和儲氣設施建設對于理順價格機制必不可少。歐盟既建立了上游多元化的供氣市場，也促進了儲氣設施建設，對調解供需平衡、防止金融沖擊起到了重要作用。我國應放開上游氣源進口和開采，鼓勵天然氣自由貿易，鼓勵社會資本投資建設儲氣設施和LNG接收站，促進管網基礎設施的公平開放，這有利于穩定國內市場價格，降低燃氣成本，大大提高我國天然氣供應和保障能力。(作者單位：中國國際經濟交流中心、發改委能源研究所、發改委價格監測中心)
從歷次能源價格改革的效果看，如果不對天然氣產業鏈進行改革，就只能演變為屢改屢漲的調價運動，這是與改革初衷相悖之舉。因此，對產業鏈進行市場化改革，打破壟斷，促進競爭，應作為我國天然氣產業改革的方向，也應成為理順天然氣價格機制的前提。建議借鑒歐洲經驗，深入推進天然氣市場化改革，形成“X+1+X”的市場結構，建立“管住中間，放開兩頭”的定價模式。
首先，區分天然氣產業自然壟斷性業務和競爭性業務，實施網運分開，實現管網基礎設施投資、建設和運營向第三方公平開放。
區分自然壟斷性業務和競爭性業務確定改革思路。天然氣輸氣、城市配氣等業務具有自然壟斷性，政府應該加強監管；天然氣進口、批發和零售環節以及燃氣設備生產業務等屬于競爭性業務，政府應放松準入管制。尤其要逐步消除特別許可證制度，規范注冊制度和申報制度，允許非國有資本進入，由多家、多種所有制企業共同參與競爭，充分發揮市場配置資源的決定性作用。
對天然氣生產企業進行結構性分拆，實施網運分開。將天然氣產業的生產環節、銷售環節與管輸環節進行縱向分離，開放市場。打破天然氣生產、輸送、銷售垂直一體化壟斷格局，將管道公司獨立，允許多家企業和金融機構等參股，多種所有制混合經營，加大對輸氣管線的投資建設；逐步放開天然氣的生產、進口和銷售業務，由多家企業經營，形成上游和下游市場自由競爭的局面。
實施儲氣、LNG接收站、管網等基礎設施投資、建設、運營向第三方準入公平開放。出臺優惠政策，鼓勵社會資本、城市燃氣企業投資建設城市天然氣儲氣設施和LNG接收站建設，引入市場機制，在用氣高峰期允許儲備氣源參照市場化價格銷售。開放城市管網投資、建設市場，鼓勵多方投資者介入，逐步建立起以市場化融資為主，政策性金融機構融資、財政撥款和國際融資共存的多元化融資渠道。實現管網“第三方準入”，要求天然氣管網運輸企業向包括它自己在內的所有托運人開放管道運輸業務，依據一定的條件代表第三方運輸天然氣，所有的燃氣供應商都有權平等使用高壓燃氣管道和低壓燃氣管網。
其次，協同推進上下游市場開放，增加氣源，保障供應，完善天然氣市場體系。
打破上游勘探、生產領域高度壟斷。開放上游市場，在嚴格市場準入的條件下，對于未登記區塊，通過公開招標發放許可證等方式鼓勵民間資本和外資進入上游市場。還可通過減免關稅等措施鼓勵LNG和管道天然氣的進口，擴大供應渠道，刺激上游市場競爭。必要時可對中石油等公司進行拆分，讓其一部分分公司成為獨立的投資主體多元化公司。
允許下游城市燃氣企業進口LNG，直接向煤制氣、煤層氣及頁巖氣生產企業購買氣源。允許城市燃氣企業投資建設LNG接收站，或要求上游LNG儲氣裝置所有者將部分容量租給城市燃氣企業，讓城市燃氣企業與LNG儲氣企業自主簽訂合約，加快儲氣裝施容量的有效利用，保障燃氣的供應安全。
改革后，我國城市燃氣行業將形成“X+1+X”的市場競爭結構。第一個“X”是指上游市場主體多樣化和氣源多元化。“1”是指中游輸配系統的唯一性，出于管網的自然壟斷特性考慮，原則上一定區間只建一套管網系統，但可以由多家主體、多種資本進行投資，形成多元投資、混合經濟模式進行經營，加快推進各省級、區域性天然氣管網及配套基礎設施的互聯互通。第二個“X”是指天然氣下游市場零售主體多樣化。
