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近些年，一批批惠農政策的實施，讓湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣的董興林看到了進城的希望。農業稅費減免、城鄉居民養老保險、廉租房、農村合作醫療等惠民政策，解決了董興林一家人進城的后顧之憂。讓董興林感到更加高興的是，當地政府還一次性分配給董興林一家4套廉租房。2011年1月，董興林一家終于實現了他們的“進城”夢。左圖為董興林與妻子在縣城里的廉租房小區散步。右圖為2013年12月18日拍攝的董興林在深山中的老家。新華社發(宋文
攝) |
《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規劃》)3月16日正式公布。《規劃》全面地解答了“人往哪里去”、“錢從哪里來”、“城市怎么建”、“土地怎么用”等新型城鎮化建設的一系列重大問題。
我們認為，新型城鎮化規劃突出體現了“存量優先”的基本原則，即政府不再是單純地追求外延城鎮化率的提高，而是優先考慮已進城農業轉移人口的市民化，以存量帶增量，著力提高城鎮化的內在質量。
概括來講，新型城鎮化的“新”主要體現為：新思路、新主線、新舉措。
新思路
新型城鎮化規劃更加明確了城鎮化建設的主體思路是“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”。
“以人為本”，就是要真正落實“以人為核心的城鎮化”。也就是說，新型城鎮化的主要著眼點是有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。“四化同步”，就是要推動信息化、工業化、城鎮化和農業現代化相互協調、相互促進。“優化布局”，就是根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。“生態文明”就是著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源。“文化傳承”就是發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮。
新主線
新型城鎮化的主線是農民市民化。新型城鎮化首先考慮的是“化人”，而不是“造城”。“化人”就是農民市民化和公共服務均等化。雖然在“化人”過程中也需要“造城”，需要城市建成區規模的擴大和城市基礎設施的擴容，但相關規模是由“人的城鎮化”的需要決定的。例如，根據農業轉移人口落戶或享受基本公共服務(醫療、衛生、教育、保障房等)的需要，決定城市“水電路氣橋”和學校、醫院、保障房等方面的建設規模。
也就是說，“化人”的重點是優先解決存量農業轉移人口的基本公共服務問題。雖然城鎮化的外延增長速度放緩，但是城鎮化的內在質量卻提高了。2013年底，我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右。這意味著未來幾年我國要解決約1億農業轉移人口和其他常住人口的落戶問題，同時新增部分農業轉移人口進城。
新舉措
(一)人往哪里去：城市群為主體形態、協調發展的空間布局。
在我國城鎮化發展過程中，人主要往大城市聚集，導致城市空間和規模結構不合理。新型城鎮化明確以“兩橫三縱”的城市群為主體形態，大中小城市和小城鎮協調發展，以此構建吸納農業轉移人口的空間布局。
根據《規劃》，對于“存量轉移人口”(已經在城鎮就業的農村轉移人口)，政府將通過擴大社會保障覆蓋面、保障隨遷子女平等享有受教育權利、拓寬住房保障渠道等方式使其享有城鎮基本公共服務，符合條件的農業轉移人口落戶步伐會加快。
對于“增量轉移人口”(未來幾年將陸續轉移到城鎮的農業轉移人口)，政府通過實施差別化落戶政策、調整產業結構等方式引導農業轉移人口進入城鎮。從《規劃》來看，未來“增量轉移人口”可能主要流向三個區域：一是中西部地區的重點城市群，二是東部地區城市群周邊的中小城市和小城鎮，三是部分區位優勢明顯或具備產業特色的中小城市。《規劃》提出，“把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向”。中小城市，特別是重點城市群內部的中小城市將是今后城鎮化的重要戰場。
(二)錢從哪里來：發債+PPP模式。
在我國城鎮化建設過程中，一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加大了地方政府性債務等財政金融風險。新型城鎮化規劃提出，加快財稅體制和投融資機制改革，建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。一是政府融資將由貸款為主轉向發債為主。《規劃》提出，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券。這意味，隨著《預算法》修改完成之后，符合條件的地方政府有望自行發行債券。二是培育地方主體稅種。我們預計，未來房產稅、資源稅與環境保護稅將成為地方主體稅種。三是放寬準入，引入社會資本參與城鎮化建設。近日有媒體報道，為了破解地方融資困境，財政部將力推PPP(公私合伙制)模式。PPP模式或將成為私人資本參與城鎮化建設的主要方式。
(三)城市怎么建：提高人口密度。
近年來，我國城市空間無序開發，城市管理水平低下，導致“城市病”、“鬼城”問題日益突出。新型城鎮化主要通過密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式來主導城市建設。也就是說，新型城鎮化旨在通過提高城市建成區人口密度來優化城市發展模式。《規劃》將通過以下幾個措施來提高城市綜合承載能力。一是強化城市就業產業支撐。大力發展服務業，引導生產性服務業在中心城市、制造業密集區域集聚；推動特大城市和大城市形成以服務經濟為主的產業結構。二是優化城市空間結構。《規劃》提出，改造提升中心城區功能、嚴格規范新城新區建設、改善城鄉接合部環境。我們認為，特大城市中心城區部分功能將向衛星城疏散，新區設立條件將更趨嚴格。三是提升城市公共服務水平。優先發展城市公共交通、加強市政公用設施建設，完善公共服務體系。這表明，城市軌道交通、學校、醫院等基礎設施和公共服務設施建設將加快。
(四)土地怎么用：“三個一塊”。
長期以來，地方政府主要通過“土地城鎮化”來推進城鎮化，導致建設用地粗放低效。“規劃”提出，按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則，創新土地管理制度，合理滿足城鎮化用地需求。土地制度改革的主要方向是：一是通過結構調控機制“調整一塊”城市建設用地。一方面是探索建立“人地”掛鉤機制，即實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，調整用地指標，增加吸納人口多的城市的用地增量指標；另一方面，通過控制特大城市新增建設用地規模，適度增加衛星城、中小城市和縣城建設用地供給，調整不同規模城市的用地指標。二是通過推動農村集體建設用地直接入市“增加一塊”城市建設用地。縮小征地范圍，建立農村產權流轉交易市場，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市。三是通過提高土地使用效率“節約一塊”城市建設用地。我國工業用地比例過高，城市建設用地也有很大節約空間。政府將用盤活存量模式，提高工業用地與城鎮建設用地使用效率。
(五)新農村怎么建：統籌城鄉發展。
在我國城鎮化過程中，部分地區城市發展與農村發展“一頭重、一頭輕”，城鄉矛盾突出。新型城鎮化提出，要加大統籌城鄉發展力度，促進城鎮化和新農村建設協調推進。具體來講，主要有以下幾個措施。一是完善城鄉發展一體化體制機制。預計政府將繼續增加對農村教育、醫療、文化的財政投入，健全新型農村社會保障政策體系，逐步提高農民養老、醫療保險等保障標準。二是提高農業現代化水平。政府將會通過發展多種形式規模經營，提高農業生產的社會化服務水平，并完善農產品流通體系，增強保障糧食安全的水平。三是加強新農村基礎設施建設。加強農村基礎設施和服務網絡建設，固定資產投資會適度向農村傾斜，公共財政對農村基礎設施建設的覆蓋力度會加大。