“只要市(縣)主要領導‘不點頭’，像‘三高’企業這樣的‘納稅大戶’哪怕有污染環保局也管不了、治不了、關不了，因為稅收才是地方政府的‘命根子’。”東部沿海某省一位環保局局長道出了環保監管的無奈。
今年兩會，霧霾再次成為代表委員和社會各界談論最多的話題之一。多位業內人士認為，不僅是大氣污染，當前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標等污染問題。從表面上看，造成污染的原因是污染項目過多、企業偷排、環保局監管乏力等。然而，經過記者進一步調查發現，“三高”企業污染難治理，治污出力不討好等問題令地方環保局感到環保監管力不從心，而造成環境污染的深層次原因并不在環保本身，而是在地方干部的發展觀和政績觀、考核評價體系、財稅體制等環保“之外”的問題上，當前僅靠“環保局長”已經很難管住“帶毒GDP”。
霧霾成“心肺之患”
“北京連續6天空氣嚴重污染，這口大鍋壓下來，大家在這兒生活，使我們簡直有點喘不過氣來。”
兩會前，一場大范圍霧霾襲擊了包括首都北京在內的七分之一國土，不僅“來勢快”“時間長”，而且“范圍廣”“程度重”，已成全民關注的“心肺之患”。兩會期間，霧霾再次成為代表委員和社會各界談論最多的話題之一。
“空氣污染是目前最大的民生問題，老百姓迫切期待改善空氣質量。”全國政協十二屆二次會議新聞發言人呂新華2日在新聞發布會上說，“2月21日-26日在北京連續6天空氣嚴重污染，這口大鍋壓下來，大家在這兒生活，使我們簡直有點喘不過氣來。”
十二屆全國人大二次會議發言人傅瑩4日也表示，霧霾的問題現在已經成為中國一些城市標志性的難題，而且范圍還在擴大。另外，不光是大氣污染，水、土壤的污染也是比較嚴重的。“我和做環保工作的同事就這個問題交換意見，他們都覺得現在這種狀況要持續下去的話，是我們的環境所難以承載的。”
那么，到底哪些污染物造成霧霾頻發？中科院大氣物理研究所研究員王躍思通過對大氣灰霾的觀測結果分析認為，北京大氣灰霾污染主要形成于周邊工業燃煤污染排放輸送，北京治霾應削減周邊燃煤排放和本地機動車排放。
據了解，中國科學院在全國布設了由40個站(點)組成的大氣質量聯合觀測網，覆蓋京津冀、長三角、珠三角等重點區域，對我國大氣質量開展長期、定位和聯網觀測。王躍思稱，2月污染過程的一個特點是PM2.5中硫酸鹽濃度比例下降，但硝酸鹽比例上升很快，說明目前環保措施脫硝亟須加強，電廠需要加大脫硝力度，鋼廠、水泥、平板玻璃和重化工等必須全面脫硫、脫硝和除塵。
環保“出力不討好”
環保是一個“出力不討好”的工作：治污投入大、又臟又累、容易得罪人，干好了也很難算是政績、很難因此升遷。
除大氣污染外，當前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標等污染問題。從表面上看，造成污染的原因是污染項目過多、企業偷排、環保局監管乏力等。不過，記者在采訪中發現，造成這些問題的深層次原因并不在環保本身，而是在地方干部的發展觀和政績觀、考核評價體系、財稅體制等環保“之外”的問題上。
首先是一些地方干部“重經濟、輕環保”的發展觀和政績觀。雖然中央提出“科學發展”已經多年，但一些地方“重經濟、輕環保”的觀念依然根深蒂固。記者在我國多地采訪時發現一個共性現象，從側面可以反映這種畸形觀念：地方干部在介紹發展成就時，總是大篇幅介紹GDP、地方財政收入、工業增加值等經濟指標增長情況，而環保工作經常“一筆帶過”甚至根本不提，“青山綠水”在一些干部眼里根本不是發展、不是政績。
多地干部還普遍反映，在當前考核評價體系下，環保是一個“出力不討好”的工作：治污投入大、又臟又累、容易得罪人，干好了也很難算是政績、很難因此升遷。并且，只要不出影響惡劣的重大污染責任事故，很少聽說有干部因為“污染了幾條河”而受到處分。
此外，當前“分灶吃飯”的財稅體制下地方政府強烈的“增稅沖動”也容易造成污染“落地入戶”。山東省壽光市副市長袁世俊告訴記者，當前地方財政主要有兩大用途，“吃飯”和“福利”。“吃飯”就是發放行政、事業等單位人員的工資，“福利”就是教育、醫療、社保、就業等方面的投入。而這兩部分支出都是“剛性”的且經常要增加，這就要求地方財政收入也要逐年高速增長。
山東幾個縣(市)主要負責人都曾向記者表示，是否引進一個工業項目，主要考慮能夠提供多少地方財政收入和就業崗位等因素，環保是否達標往往成為次要考慮因素或者根本不予考慮。而鋼鐵、水泥、化工等“三高”企業大多也是“高稅收”“多就業”，因此成了不少地方政府招商引資的“寵兒”，環境污染也隨之而來。
一位縣委書記說，地方政府喜歡上馬“三高”企業的原因有兩個：一是稅收的連續性強、長期性明顯，“三高”企業都是制造業，只要投產，產能是連續的，稅收也是連續的，每個月都能產生稅收收益；二是就業吸納能力強，盈利能力強，對周邊相關行業帶動能力強，能夠有效促進當地經濟發展。
“三高”企業進易出難
只要市(縣)主要領導“不點頭”，像“三高”企業這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環保局也管不了、治不了、關不了，因為稅收才是地方政府的“命根子”。
多位業內人士向記者反映，“三高”企業不僅“進來易”，而且“出去難”。面對大氣污染、水污染頻發局面，雖然各地均加大了“三高”企業治理力度，但也有不少地方“雷聲大，雨點小”，一些企業仍在“頂風作案”。
比如，環境保護部派出督查組于2月23至24日對河北省石家莊、邯鄲、保定、唐山、廊坊、邢臺的應急預案啟動、執行情況進行了督查，發現唐山市河北鑫達鋼鐵有限公司、唐山泓泰水泥有限公司未履行重污染天氣企業停產、限(減)產承諾，唐山泓泰水泥有限公司還存在氮氧化物超標排放、弄虛作假的問題；河北鑫達鋼鐵有限公司多臺燒結機煙氣未經處理直排。
長期關注大氣污染問題的全國政協委員孫太利認為，有的地方稱要向高污染、高能耗的“吃飯產業”開刀，但大量被壓被砍的都是“蒼蠅”級的小企業、小作坊，很少有“老虎”級的大企業、上市公司，真正的排污大戶關停并轉遙遙無期。
一直以來，如果有地方出了污染問題，社會各界責難的首先是環保部門。然而，多位環保局局長都曾對記者“大倒苦水”，他們認為“環保局長”根本管不了“帶毒GDP”。
東部沿海某省一位環保局局長說，只要市(縣)主要領導“不點頭”，像“三高”企業這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環保局也管不了、治不了、關不了，因為稅收才是地方政府的“命根子”，環保這樣的“次要”工作要為增稅這樣的“主要”工作“讓路”。并且，只要這些“三高”企業合法“落了地”，按照當前法律法規，環保部門沒有權力關停它們，只能以公函的形式請求當地政府配合。
亟待中央層面統籌
對于引進污染項目的干部要按照相關法律法規進行終身問責，不能因為干部升遷或離職而改變，以防止“政績留本任，污染給下任”現象頻頻發生。
多位受訪者認為，環保問題并非一時一地能夠解決，亟須從中央層面統籌考慮，并對科學發展考核體系、財稅體制、生態補償機制、問責機制等方面做出相應調整，增強地方政府保護環境的自覺性和主觀能動性。
考核是“指揮棒”，首先應完善中央對地方的科學發展考核體系。當前，生態指標在總體指標體系中所占比重明顯偏小。比如，2013年山東某市科學發展考核指標共2000分，而其中主要污染物減排量、生活環境宜居水平等生態指標僅占140分，比重明顯偏小。
山東省濰坊市市委書記杜昌文認為，應增加生態效益和環境質量考核內容并加大在考核總分中的占比權重。比如，可增加能源消耗、環境損害、消化過剩產能、政府債務、群眾幸福指數和生活宜居水平、企業發展的生態效益等相關指標。
杜昌文說，在考核結果運用上，堅持發展導向、考核導向、用人導向“三個導向”相統一。將考核結果作為市委選拔使用干部的重要依據，綜合運用于評價黨政領導班子和領導干部，做到考用結合、賞罰分明，引導其在實干、實績上爭先進位。
其次，合理劃分地方的事權與支出責任，調整中央與地方在部分稅種上的分成比例。有專家認為，要合理劃分并明確規定中央對地方的事權與支出責任。分稅制下，稅收體系較為清晰，但在事權方面，雙方比較模糊，“上級點菜，地方買單”的情況非常普遍。
他建議，中央按照事權與支出責任相適應的原則，考慮公共事項的受益范圍和管理效率，進一步科學確定中央、地方各級政府間事權劃分和支出責任，明確跨區域的公共服務項目由上級政府負責，區域內的由本級政府負責，防止事權隨意變化，避免上級政府靠“權威”將事權層層下移。
青州市常務副市長葛英煜等干部建議，中央可考慮大幅降低“三高”企業的地方稅收分成，或者將其全部稅收都上收中央，從根本上遏制地方政府盲目“增稅沖動”。同時，為保障地方財力，可將目前全部由中央財政“拿走”的消費稅，改為零售環節消費稅歸地方，生產、委托加工、進口等環節消費稅依然歸中央。另外，增加高新技術企業、第三產業和金融服務業在地方的稅收分成比例，激勵地方政府大力發展這些產業，自發進行轉型升級。
再次，建立生態補償機制。一位全國人大代表說，一個地區的發展是以犧牲另一個地區生態為代價的話，就要為損害的生態提供可靠有效的生態補償，甚至是加倍補償。當經濟發展為生態做出了突出的貢獻，就要給予褒獎和獎勵。
最后，對地方引進的有污染項目實行終身問責制。不少干部認為，一些項目對生態環境的污染要多年以后才能顯現，并且持續危害大、治理成本大、群眾意見大。因此，對于引進這些項目的干部要按照相關法律法規進行終身問責，不能因為干部升遷或離職而改變，以防止“政績留本任，污染給下任”現象頻頻發生。
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設污染“負面清單” 濰坊創“大環保”格局 |
| 記者 潘林青
葉婧/濰坊報道 |
在當前僅靠環保局“就環保抓環保”已經難以有效治污背景下，山東省濰坊市近期創新建立“大環保”工作格局，其中通過梳理污染“負面清單”，形成目標倒逼機制，確定了各級各部門整治污染源的具體責任、保障機制和“最后期限”，為我國各地環保治污工作提供了有益借鑒。
濰坊是山東的經濟強市，主要污染物排放總量也在山東位居前列，環保壓力巨大。濰坊市市委書記杜昌文說，當前僅靠環保局“就環保抓環保”已經難以有效治污，必須創立“大環保”工作格局，用多種倒逼機制改變錯誤的發展觀和政績觀，糾正片面的考核評價體系，抑制下級政府盲目的“增稅沖動”。
一是成立“高規格”環委會，形成“上級”倒逼機制。2013年9月，濰坊市成立了市委書記任第一主任，市長任主任，市委、市政府、市人大、市政協主要負責人任副主任，各相關部門和縣市區政府一把手為成員的“高規格”的環境保護委員會，下設執法監督、協調推進、技術指導、宣傳教育四個委員會，并從環保、經信、公安、建設、市政等有關部門抽調14名業務骨干集中辦公，對濰坊市環境保護工作實施統一領導、統一指揮，徹底改變以前在環保問題上“牽頭的牽不動，協調的不管用，明面上齊抓共管，實際上推諉扯皮”的局面。
二是梳理污染“負面清單”，形成目標倒逼機制。濰坊市委、市政府經過調研，發現主要影響當地生態環境的“負面清單”里共有8項污染，然后又確定了各級各部門整治這些污染源的具體責任、保障機制和“最后期限”，并用“紅頭文件”下發，讓濰坊各級各部門都明確了在環保工作中應該“干什么、怎么干、何時干完”。
三是健全考核評價體系，形成問責倒逼機制。杜昌文說，濰坊市對環保工作進展實行每周一調度、一月一通報，不定期組織進行現場巡查，編發工作簡報、情況通報和問題直報。對環保行動目標落實情況、執行效果的督查一律納入科學發展綜合考評，對完不成目標任務或造成重大失誤的地方、部門相關責任人進行嚴肅問責，并實行“一票否決”。2013年，濰坊市共查辦環境保護案件32起，分兩期通報了7起環境保護方面典型問題，黨紀政紀處分61人。
四是對污染企業嚴格執法，形成法律倒逼機制。在位于山東省濰坊市昌樂縣的濰坊焦化集團40萬噸濕法熄焦項目區內，一些設備管網已經被拆除。“濰焦集團是昌樂縣的納稅大戶，已連續10余年納稅額居全縣第一。但由于這個濕法熄焦項目污染比較嚴重，我們還是決心把它關停。”昌樂縣環保局副局長王安堂說。
濰坊市環保局副局長李建文說，濰坊市近期多次開展了環保執法專項行動，督促企業加強污染治理，依法嚴肅查處各類污染環境惡性案件，并嚴格落實區域限批、約談等制度，建立完善環保準入和市場退出機制，用法律法規倒逼企業治污設施升級改造。2013年，濰坊市共關閉違法違規企業827家、企業生產線528條，一直保持環保執法高壓態勢。
經過一段時間治理，濰坊市環境明顯好轉。昌樂縣朱劉街道魏家莊社區居民劉艷萍說，半年前天還是灰的，刮西南風時空氣中有刺鼻的味道，也叫不出是啥來。晚上要是開著窗戶睡覺，就憋得慌。現在天藍了，晚上能看見星星，難聞的氣味也沒了。
李建文還稱，自2013年9月份以來，濰坊市環境空氣中主要污染物二氧化硫、二氧化氮的濃度同比改善5%以上，重點河流水質COD、氨氮濃度綜合改善10%以上，改善率均居山東前列。
環境好轉了，濰坊市經濟發展也沒有落下，通過去除“帶毒GDP”實現了經濟“騰籠換鳥”、轉型升級。比如，濰坊焦化集團今年又新上了節能環保的6萬噸PBT工程塑料項目、10萬噸苯加氫項目和4萬噸苯酐項目。
據初步統計，2013年濰坊市GDP增長10.5%，公共財政預算收入增長15.5%，規模以上工業實現利稅、利潤分別同比增長19%和20%，均高于年度目標。
杜昌文說，建設生態文明，首先要轉變發展理念，自覺走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，既要實現當代人物質上的富裕，又要為后人留下青山、綠水、藍天。
