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對于政府預算改革，人們往往以“透明”為目標，這無疑是對的。因為，政府預算的公開與透明，既是現代財政制度的基本特征，也是現代國家治理的題中應有之義。但是，在現實國情背景下，圍繞預算透明的實際操作，遠比目標設定來得復雜。一個非常重要的考量就在于，在政府收支格局不規范甚至“亂象”叢生的現狀下，預算透明究竟能夠“透明”到何種程度？
中國目前的政府收支格局，主要由四類預算構成：公共財政預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算。表面上看，幾乎全部政府收支都納入了預算管理，所謂全口徑預算管理的改革目標似乎已經實現。然而，透視表象看實質，便不難發現，在現行預算格局背后，潛藏著一系列久治不愈的非規范性“頑疾”。
首先，盡管有四類預算，且都向人民代表大會報告，但人代會能夠同時行使審議、批準權限的只有公共財政預算。除此之外的政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算的收與支，均不需經過人代會批準，充其量只是作“備案”性審議。考慮到2013年公共財政預算收支僅占全部政府收支的60%多一點，人代會對全部政府預算的審批效力能達到什么程度，便可想而知。
第二，盡管四類預算收支都是公共性收支，都是來自企業和居民，用于企業和居民，但是，無論在預算編制環節，還是在執行環節，除了公共財政預算可在各級政府層面統籌安排外，其余三類預算的收與支均由不同政府職能部門掌控，猶如它們的“私房錢”。即便將具有專款專用特點的社會保險基金預算排除在外，政府性基金預算收入和國有資本經營預算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分別為25.03%和0.79%，合計高達25.82%。
第三，由于不能將所有政府收支納入統一制度框架，人代會對政府預算的審批就只能是“區別對待”式的。既不能將全部政府收支關進“統一”的制度籠子，本屬同一性質的各種政府收支運作也就難免“政出多門”。在此過程中，具有“私房錢”特點的預算被挪作他用，甚至用于謀取相關部門既得利益項目的情形，并不鮮見。
第四，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2013年，全部政府收入占GDP比重仍高居30%上下。雖然政府財力總額不算少，但因分別裝在規范性程度不同的“口袋”里，由此既造成政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表象下潛藏了政府收入不斷擴張的動因，甚至為地方政府性債務規模的不斷膨脹提供了“口實”。
由此可見，目前各級政府所推進的預算透明，乃是有限范圍內的有限透明。真正意義上的政府預算的公開透明，應該以預算的全面規范為條件。正是從這個意義上說，新一輪預算管理體制改革的第一步，必須痛下決心，將所有政府收支關進“統一”的制度籠子，全面規范政府的收支行為及其機制。在有關政府預算改革的戰略上，先規范、后透明，以透明倒逼規范，應當是一個基本行動路線選擇。
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