隨著資本下鄉(xiāng)的加速，一些"炒作土地"的負面現(xiàn)象也出現(xiàn)，導(dǎo)致"非農(nóng)化"、"非糧化"等問題時有發(fā)生。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示，"非農(nóng)化"、"非糧化"問題始終是推進土地流轉(zhuǎn)工作面對的最重大風(fēng)險，即使是在信托公司參與進來后，這種風(fēng)險依然突出
農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托，也就是在不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途以及堅持集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定不變的前提下，農(nóng)村土地承包人基于對受托人的信任，將其承包的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)信托給受托人，由其利用專業(yè)規(guī)劃經(jīng)營管理或使用，通過資本化運作，土地收益歸受益人所有。
馬年伊始，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信托已成多點開花之勢：在安徽、山東、貴陽等地的多個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托項目成功落定后，中信信托目前又準備進軍河北、內(nèi)蒙古和四川等多個農(nóng)業(yè)大省。另外，包括中糧信托等多家信托公司也相繼被傳出正籌備相關(guān)新項目，欲分食土地改革大蛋糕。
土地改革有望加快推進
隨著各地密集啟動土地改革措施，土地改革將在兩會前后迎來重要窗口期。近日，國土資源管理部門正在研究土地改革思路框架和試點工作方案，擬報批后實施。由于土地改革與城鎮(zhèn)化進程息息相關(guān)。因此，業(yè)內(nèi)人士普遍預(yù)期，上述方案將很快出臺。在兩會后，土地改革相關(guān)政策可能將有所突破。
而未來土地改革大方向已逐漸明確。其中，地方政府將被賦予更多先行先試權(quán)限，地方試點將呈“多點開花”局面。在土地流轉(zhuǎn)過程中，銀行、信托等金融機構(gòu)將在土地評估、抵押貸款等方面進一步參與其中。
2014年以來，有關(guān)推進土地改革的嘗試逐漸增多。從各地披露的信息不難看出，不少地方政府已在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、征地制度改革、宅基地使用登記制度等領(lǐng)域先行啟動試點，土地改革試點范圍正不斷擴大。
在已結(jié)束的地方兩會上，各省份對今年土地改革相關(guān)目標、路徑等作出部署。分析人士認為，今年土地改革將呈“多點開花”局面。
目前，全國兩會召開在即，政策層面有望迎來利好。業(yè)內(nèi)人士認為，全國兩會通常是各項政策突破口。今年兩會期間，土地改革將受廣泛關(guān)注。若推進順利，部分政策可能在兩會后實現(xiàn)破局。
從改革路徑上，土地改革大原則已確定。在2014年全國國土資源工作會議上，國土資源部部長姜大明提出，要守住底線、試點先行。不論怎么改革，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮，不能把耕地改少，不能把糧食產(chǎn)能改下去，不能把農(nóng)民利益改掉。要在拿出改革整體框架和工作方案基礎(chǔ)上，先選擇若干地方試點，總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、利修法的改革經(jīng)驗。
分析人士將上述路徑總結(jié)為“試點先行、帶動政策破局”。在土地改革涉及的四項重點工作中，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地節(jié)約集約利用制度被認為可能會率先破局，征地制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革需緩步推進。
金融機構(gòu)參與度有望提高
在各地近期土地改革嘗試中，金融機構(gòu)參與度正在提高。近期，浙江省國土資源廳、農(nóng)業(yè)銀行浙江分行決定建立銀政合作溝通機制，共同制定適合浙江實際的金融支持政策，為推進全省農(nóng)村土地綜合整治提供良好的金融環(huán)境。此前，雙方已簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，農(nóng)行浙江分行開發(fā)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目貸款”產(chǎn)品，將土地整治項目作為業(yè)務(wù)發(fā)展重點之一。
此外，四川省成都市溫江區(qū)日前完成四川省首筆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款。其中，某苗圃商122畝土地的經(jīng)營權(quán)，從成都銀行獲3年期62萬元貸款。四川省有關(guān)人士介紹，為控制貸款過程中的風(fēng)險，將考慮建立業(yè)主和農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證基金，確保土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。由政府牽頭建立業(yè)主、銀行和擔(dān)保公司的風(fēng)險基金，建立補償機制，多方共同分擔(dān)風(fēng)險，提高風(fēng)險承受度。
除銀行外，信托介入土地改革的步伐也在加快。去年10月10日，中信信托與安徽宿州踴橋區(qū)政府合作，成立了國內(nèi)第一支土地流轉(zhuǎn)信托計劃。在以地方政府為委托人的前提下，信托公司一方面通過土地流轉(zhuǎn)形成集約化經(jīng)營，另一方面也通過信托資金的介入對接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的資金需求和短期流動性缺口。
此后不到半年時間，中信信托先后在山東省青州市和貴州省開陽縣分別啟動了土地流轉(zhuǎn)信托項目，可流轉(zhuǎn)面積為1850畝和1000畝。目前該公司正在落實河北、內(nèi)蒙古和四川等多地的項目。
去年年末，中信信托與德國拜耳集團就土地流轉(zhuǎn)下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與發(fā)展正式簽署合作備忘錄，這成為首個外資介入我國土地流轉(zhuǎn)項目的案例。
除了中信信托外，目前業(yè)內(nèi)還有北京信托也已正式成立了土地流轉(zhuǎn)信托項目。中糧信托、華寶信托、中航信托等多家信托公司都相繼傳出在布局土地流轉(zhuǎn)信托。雖然信托公司參與土地流轉(zhuǎn)得到了地方政府與產(chǎn)業(yè)方的很大關(guān)注，但更多的信托公司仍將土地流轉(zhuǎn)信托停留在籌備階段。
分析人士認為，金融機構(gòu)介入土地改革，不僅可推進土地改革進程，在破解農(nóng)村金融困境方面，也是有益嘗試。權(quán)威人士透露，在不觸動政策底線前提下，不排除有關(guān)部門將給予相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵金融機構(gòu)參與土地改革。
“未來土地改革大方向已逐漸明確。其中，地方政府將被賦予更多先行先試權(quán)限，地方試點將呈多點開花局面。在土地流轉(zhuǎn)過程中，銀行、信托等金融機構(gòu)將在土地評估、抵押貸款等方面進一步參與其中。”該人士強調(diào)，在此基礎(chǔ)上衍生出來的金融機會將是巨大的。
警惕土地非農(nóng)非糧化
中信信托董事長蒲堅此前在接受媒體采訪時表示，在信托介入土地流轉(zhuǎn)的模式中，一邊是專業(yè)的農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，一邊是農(nóng)民，信托公司居于二者之間，相當于平衡點，對效率和公平進行有效的平衡。信托參與土地流轉(zhuǎn)，能夠在土地所有權(quán)不發(fā)生變化的前提下，農(nóng)民既不失去土地，又能持續(xù)從土地中獲益，土地實現(xiàn)有效流通。信托公司參與土地流轉(zhuǎn)能夠把僵化的土地轉(zhuǎn)化為具有活力的資本，使得不能挪動的土地財富變成可攜帶的、流動的財富，在實現(xiàn)了人、信息和知識的流動，并且向僵化的土地注入法制、秩序、科技和知識后，可以實現(xiàn)土地產(chǎn)出的提高。
業(yè)內(nèi)專家表示，農(nóng)村承包經(jīng)營土地與信托等金融產(chǎn)品結(jié)合是一種進步，但要警惕“金融下鄉(xiāng)”后“非農(nóng)化”、“非糧化”等引發(fā)的風(fēng)險。“各地的需求都比較旺盛，無論是從農(nóng)民，還是地方政府的反饋來看，大家都比較積極。公司各個業(yè)務(wù)部門都在做，目前還有幾個項目儲備在落實。”
目前，全國農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已超過1/4，全國農(nóng)村承包50畝以上土地的大戶達到287萬家。自去年初以來，中央曾多次提出鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
但隨著資本下鄉(xiāng)的加速，一些“炒作土地”的負面現(xiàn)象也出現(xiàn)，導(dǎo)致“非農(nóng)化”、“非糧化”等問題時有發(fā)生。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示“非農(nóng)化”、“非糧化”問題始終是推進土地流轉(zhuǎn)工作面對的最重大風(fēng)險，即便是在信托公司參與進來后，這種風(fēng)險依然突出。而且如果信托公司打著“金融下鄉(xiāng)”的改革幌子大搞“非農(nóng)化”、“非糧化”，將更加難以限制，因為作為委托人，地方政府往往也能從中獲利。
“中央反復(fù)強調(diào)重視糧食安全，完善最嚴格的耕地保護制度是前提。”北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波表示，承包經(jīng)營土地通過信托與金融結(jié)合，當然是一種進步。但相關(guān)政策轉(zhuǎn)化成法律尚需一定的程序和時間。在很多基礎(chǔ)性法律問題還沒有明確的情況下，上述土地流轉(zhuǎn)信托項目仍存在著很大的政策性風(fēng)險。
新模式仍需各方摸索
中國農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離狀態(tài)及土地流轉(zhuǎn)的巨大需求，為新型土地信托的實踐提供了空間。這一新模式在理想狀態(tài)中會給農(nóng)民、地方政府、信托公司、土地承租方帶來不同收益，但在多重制度建設(shè)仍付之闕如之際，新模式能否穩(wěn)健良性運行，各方仍在摸索。
去年12月6日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在國新辦發(fā)布會上強調(diào)，堅持完善改革農(nóng)村土地制度，核心是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。他同時表示：“要探索建立土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地絕不能土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，絕不能土地非農(nóng)化，更不能變相地搞莊園、別墅、度假村，這是不可以的。”
目前，國內(nèi)推出土地流轉(zhuǎn)信托項目的僅有中信信托和北京信托兩家信托公司，但據(jù)本報記者了解，多家信托公司對此領(lǐng)域興趣濃厚，一些公司已經(jīng)開始調(diào)研和相關(guān)工作的準備。但在中信信托副總經(jīng)理張繼勝看來，盲目機械地推廣土地流轉(zhuǎn)信托并不可取，此前他在接受本報記者采訪時亦稱：“基本架構(gòu)可以復(fù)制，但應(yīng)因地制宜，不能機械推廣，要堅持所有權(quán)、承包權(quán)和農(nóng)地性質(zhì)不變以及保護農(nóng)民利益的大前提進行探索。”
有媒體報道稱，銀監(jiān)會主席助理楊家才在2013年信托業(yè)年會上談及土地信托時稱，由于專業(yè)面廣且影響深遠，信托公司必須具備一定資質(zhì)才會被允許經(jīng)營土地信托，他直言，“此花不宜凡夫采，留與蟾宮折桂人”。
不可否認的是，與理財信托相比，土地信托這類事物管理信托將會對信托公司提出全方位的高要求。而目前信托公司沒有公開對農(nóng)民作出土地信托收益剛性兌付承諾，為減少風(fēng)險，或應(yīng)在受托人審慎投資義務(wù)的認定標準、受托人違反審慎義務(wù)的責(zé)任及受托人的免責(zé)事由等方面作出明晰約定。此外，在信托登記制度缺失制約下，為保障農(nóng)民利益，土地信托的盈利分享機制亦亟須透明。對此難題，學(xué)界目前的建議是建立信息公開制度及土地監(jiān)察人制度(或引入第三方機構(gòu))對信托利益進行確認。