目前，我國(guó)保障房建設(shè)面臨的突出困難是資金不足：地方政府財(cái)力不濟(jì)，社會(huì)資金介入不夠……而其他一些國(guó)家在保障房建設(shè)融資方面采取了不少效果很好的做法，比如發(fā)揮政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)作用、引導(dǎo)私人資本介入和輔以不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品來撬動(dòng)資本市場(chǎng)的力量等等，為我國(guó)解決保障房建設(shè)資金困難帶來諸多啟示。
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美國(guó)：融資主體向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變 |
自上世紀(jì)30年代以來，美國(guó)開始發(fā)展保障性住房體系。經(jīng)過80余年的摸索，美國(guó)已建立起一套多元化的保障房融資體系，融資主體也經(jīng)歷了由政府為主向市場(chǎng)為主的轉(zhuǎn)變。目前，美國(guó)保障房建設(shè)與投資的70%是私營(yíng)開發(fā)商，整個(gè)融資體系已呈現(xiàn)出高度市場(chǎng)化、金融化的特征。其中，美國(guó)首創(chuàng)的低收入住宅返稅政策(LIHTC)以及房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)模式，通過以市場(chǎng)化的方式吸引社會(huì)資金介入保障性住房項(xiàng)目，使保障房建設(shè)找到了可持續(xù)的融資之道。
融資主體轉(zhuǎn)為市場(chǎng)
20世紀(jì)30年代至70年代，為解決受經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊的弱勢(shì)群體和戰(zhàn)后大量涌入移民的住房問題，美國(guó)保障性住房建設(shè)逐漸增加，其中20世紀(jì)50年代至70年代是公共住房建設(shè)的高峰期，這一期間以政府直接資助為主要特點(diǎn)。
1934年，美國(guó)政府成立聯(lián)邦住房管理局(住房和城市發(fā)展部的前身)和房利美。前者負(fù)責(zé)建設(shè)和管理保障房，后者主要在一級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買和證券化住房抵押貸款，確保購(gòu)房者有大量可供使用的貸款資金。同時(shí)，美國(guó)政府還成立了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄和貸款保險(xiǎn)公司，防止金融危機(jī)帶來的銀行清償困難。這些保障房制度與措施一直維持到20世紀(jì)60年代。
隨著供求關(guān)系逐步好轉(zhuǎn)以及保障房本身引發(fā)的一些問題的出現(xiàn)，如房屋質(zhì)量不高、貧民窟化等，美國(guó)從20世紀(jì)80年代開始適時(shí)調(diào)整政策，逐步將保障性住房建設(shè)的融資主體從公共部門轉(zhuǎn)為私人資本，政府極少直接參與投資，而是推行住房補(bǔ)貼計(jì)劃，變直接投資者為管理者，吸引更多投資者進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。
政府向住宅建筑商提供住房開發(fā)資金、維修資金、低息開發(fā)貸款、貸款貼息、貸款擔(dān)保等，以及向住房建筑者和租房機(jī)構(gòu)提供稅收優(yōu)惠、利息抵稅等“開發(fā)補(bǔ)貼”。比如，開發(fā)“農(nóng)村租賃房”項(xiàng)目的地產(chǎn)商就可以獲得實(shí)際利率1%、長(zhǎng)達(dá)30年的優(yōu)惠貸款。同時(shí)，美國(guó)政府還支持金融機(jī)構(gòu)通過金融創(chuàng)新拓寬融資渠道，在利率安排、還款方式、還款期限上進(jìn)行創(chuàng)新，鼓勵(lì)信貸資金進(jìn)入保障房建設(shè)與維護(hù)領(lǐng)域。
總體而言，盡管不同時(shí)期美國(guó)政府對(duì)保障房的資助形式不一樣，但對(duì)保障房的財(cái)政預(yù)算一直比較充足。美國(guó)通過出臺(tái)完備的配套財(cái)稅政策，將政府收入的主要來源——房地產(chǎn)稅作為保障性住房長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源。
“稅收抵免”鼓勵(lì)開發(fā)商
在美國(guó)支持保障房建設(shè)資金的各項(xiàng)政策中，只針對(duì)保障房開發(fā)商才提供優(yōu)惠的低收入住宅返稅政策(LIHTC)發(fā)揮了重要作用。這一政策的核心是以抵免稅收的方式鼓勵(lì)開發(fā)商興建針對(duì)低收入家庭住房的工程，促進(jìn)保障性住房的供給。
這一政策始于美國(guó)1986年“稅收改革法案”。美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局(IRS)每年都會(huì)授予每個(gè)州一定的稅收抵免額度。2002年，抵免額度是每個(gè)居民1.75美元，從2003年開始，聯(lián)邦政府每年根據(jù)通貨膨脹情況對(duì)人均抵免額進(jìn)行調(diào)整。各州再將此分配給符合一定條件的項(xiàng)目開發(fā)者。
這些條件充分體現(xiàn)了保障性住房的特色，首先，房屋必須供出租，如用于出售，必須已經(jīng)出租滿10年；其次，至少需要滿足以下兩項(xiàng)條件之一：至少20%的住宅單位向地區(qū)收入中位線水平50%以下的家庭供應(yīng)，或是40%的住宅單位向收入在城市家庭收入中位線60%以下的家庭供應(yīng)，同時(shí)，這些家庭用于租金的支出不能超過家庭收入的30%；第三，每個(gè)房屋公共設(shè)施收費(fèi)都是設(shè)定好的；最后，在約定的租金和收費(fèi)限制下需運(yùn)行滿30年。
根據(jù)返還額度的不同，LIHTC分為兩類，即9%稅收返還政策與4%的稅收返還政策，大多數(shù)新建或翻新項(xiàng)目都能獲得9%的稅收返還，這意味著10年將總計(jì)返還相當(dāng)于建造成本的90%。
一般情況下，開發(fā)商在獲得稅收返還額度后，會(huì)就此成立一家公司，將大部分股權(quán)出售給銀行或其他投資者，降低了項(xiàng)目開發(fā)的資金成本，從而能提供低于市場(chǎng)租金水平的住宅；而投資者也由此獲得了長(zhǎng)期的收益，可謂實(shí)現(xiàn)了多方共贏。
數(shù)據(jù)顯示，自1986年實(shí)施LIHTC以來，到2000年時(shí)，僅北卡羅來納州就有3.7萬個(gè)租賃住宅單位在該政策的推動(dòng)下建成，在全國(guó)范圍內(nèi)，截至2010年，這一數(shù)字超過180萬。因此，很多業(yè)內(nèi)人士稱LIHTC是推動(dòng)美國(guó)保障性住房建設(shè)的最重要力量。
設(shè)信托基金拓寬融資渠道
美國(guó)還非常重視運(yùn)用金融創(chuàng)新手段來促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)融資，并于20世紀(jì)60年代最先開發(fā)出房地產(chǎn)信托基金(REITs)。盡管這一證券化產(chǎn)品并非只針對(duì)保障性住房，但這一模式的優(yōu)勢(shì)在于將回報(bào)期限較長(zhǎng)的保障房項(xiàng)目進(jìn)行證券化銷售，相當(dāng)于將遠(yuǎn)期收益變現(xiàn)，從而增強(qiáng)了項(xiàng)目的流動(dòng)性，提高了對(duì)投資者的吸引力，拓寬了融資渠道，對(duì)于我國(guó)的保障房建設(shè)而言有較大的借鑒意義。
REITs專門用于房地產(chǎn)投資、租賃開發(fā)、銷售和消費(fèi)，通過發(fā)行基金券(如受益憑證、基金單位、基金股份等)方式，將投資者的不等額出資匯集成一定規(guī)模的信托資產(chǎn)，再交給專門的投資機(jī)構(gòu)管理，收益按照出資比例分享，風(fēng)險(xiǎn)也是由參與者共同承擔(dān)。REITs屬于資產(chǎn)證券化的一種方式，本質(zhì)是將低流動(dòng)性的不動(dòng)產(chǎn)，直接轉(zhuǎn)化為資本市場(chǎng)上可交易、流動(dòng)性較高的證券資產(chǎn)。REITs具有多方面優(yōu)勢(shì)：
首先，稅收優(yōu)惠。REITs在稅法上是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，根據(jù)1960年美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法案，如果REITs將每年度盈利的大部分以現(xiàn)金紅利方式回報(bào)投資者，則無需繳交公司所得稅，避免了對(duì)REITs和股東的雙重所得課稅。
其次，多元組合、流動(dòng)性強(qiáng)。與只能投資于單個(gè)項(xiàng)目的產(chǎn)品相比，REITs可以投資于不同項(xiàng)目、不同地區(qū)和不同類型的房地產(chǎn)項(xiàng)目及業(yè)務(wù)，有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)。值得一提的是，美國(guó)REITs股本金低，持股靈活。投資REITs每股只需要10至25美元，對(duì)持股數(shù)量沒有限制。
第三，持續(xù)、穩(wěn)定的回報(bào)。雖然與股票投資相比有差距，但其收益高于債券資產(chǎn)，常常是國(guó)外壽險(xiǎn)公司、養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者青睞的長(zhǎng)期投資工具。
也正因?yàn)樯鲜鎏卣鳎琑EITs具有很強(qiáng)的融資能力。自20世紀(jì)80年代開始，美國(guó)政府嘗試運(yùn)用房地產(chǎn)投資信托進(jìn)行廉租房建設(shè)，特別是1986年低收入住宅返稅政策頒布后，廉租房房地產(chǎn)投資信托開始受到投資者熱捧。1986年一1995年，美國(guó)共有80萬套中低檔住房投放市場(chǎng)，其中很大一部分是房地產(chǎn)投資信托投資的廉租房項(xiàng)目。目前，美國(guó)有超過200支REITs，市場(chǎng)總值逾3900億美元。
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德國(guó)：推住房?jī)?chǔ)蓄 助集資建房 |
德國(guó)的住房保障制度始于1847年，經(jīng)過多年發(fā)展，目前已形成一整套成熟的保障房金融體系。其中，“先儲(chǔ)蓄后貸款”的住房?jī)?chǔ)蓄制度對(duì)籌集住房建設(shè)資金作出了巨大貢獻(xiàn)。針對(duì)住房合作社的集資建房，德國(guó)政府通過多渠道補(bǔ)貼缺口部分：對(duì)于興建福利性社會(huì)住宅及私人建房等，德國(guó)政府也出臺(tái)財(cái)政稅收優(yōu)惠政策分別給予資助。
融資四成來自住房?jī)?chǔ)蓄
德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度效仿的是英國(guó)1775年建立的住房信貸合作社制度。1924年，德國(guó)科隆成立了第一家住宅儲(chǔ)蓄銀行。1931年，德國(guó)把住房?jī)?chǔ)蓄制度納入國(guó)家監(jiān)管，并制定了專門法律。20世紀(jì)50年代以來，隨著住宅建設(shè)的持續(xù)增長(zhǎng)，住宅儲(chǔ)蓄制度逐漸成熟。
“先存后貸”是住房?jī)?chǔ)蓄制度的一個(gè)重要特點(diǎn)。一般來說，潛在購(gòu)房者先要根據(jù)自己的住房需要及儲(chǔ)蓄能力，與住房?jī)?chǔ)蓄銀行簽訂儲(chǔ)貸合同，儲(chǔ)戶每月按合同約定存錢，當(dāng)儲(chǔ)蓄額達(dá)到所需貸款額的40%-50%時(shí)，才有資格獲得貸款。由于存在這種存貸時(shí)間差，這些先期存入的儲(chǔ)蓄可以作為住房建設(shè)資金，從而大大緩解住房建設(shè)融資壓力。比如，德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行、住宅互助儲(chǔ)金信貸社、住宅信貸協(xié)會(huì)、私營(yíng)建筑協(xié)會(huì)、公營(yíng)建筑協(xié)會(huì)等，都是在吸收個(gè)人存款的基礎(chǔ)上發(fā)放房地產(chǎn)貸款，為個(gè)人買房建房籌集資金。其中，住房?jī)?chǔ)蓄銀行屬于國(guó)家銀行，安全性高，吸收了德國(guó)一半以上的居民存款。
住房?jī)?chǔ)蓄法還規(guī)定，住房?jī)?chǔ)蓄銀行吸納的資金及儲(chǔ)戶的還款必須專款專用，不得用于風(fēng)險(xiǎn)交易，以保證住房?jī)?chǔ)蓄銀行安全運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，住宅儲(chǔ)蓄制度獨(dú)立于德國(guó)資本市場(chǎng)，存貸款利率不受資本市場(chǎng)供求關(guān)系、通貨膨脹等利率變動(dòng)因素的影響。多年來，住宅儲(chǔ)蓄貸款利率保持在6%以下，存貸款利率差保持在兩個(gè)百分點(diǎn)，而且貸款實(shí)行固定利率，居民還貸額固定明確，因而對(duì)居民有相當(dāng)大的吸引力。
為了鼓勵(lì)人們參與住房?jī)?chǔ)蓄，德國(guó)政府還對(duì)低收入人群參加住宅儲(chǔ)蓄給予獎(jiǎng)勵(lì)。一種是儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)，不同家庭狀況和收入狀況的儲(chǔ)戶，其住房?jī)?chǔ)蓄基礎(chǔ)部分每月可以獲得最高10%的儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)。另一種是購(gòu)房獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)通過住房?jī)?chǔ)蓄進(jìn)行的購(gòu)房貸款，給予總額14%的貸款補(bǔ)助。
德國(guó)的住宅儲(chǔ)蓄制度是在資本市場(chǎng)重建過程中快速發(fā)展起來的，當(dāng)時(shí)主要是解決暫時(shí)的住房資金短缺情況下的融資安排，經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展和逐步完善，現(xiàn)已成為世界范圍內(nèi)獨(dú)具一格的住房融資方式。目前，德國(guó)住房融資的40%來自住房?jī)?chǔ)蓄體系，為住房保障提供了巨大的資金支持。
政府多渠道扶持
在德國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，合作社形式籌建的住房扮演重要角色。這是一種始于19世紀(jì)中期的合作建房制度，人們成立合作社集資建房，房屋建好后，合作社成員擁有使用權(quán)，他們可以較低的租金租下房屋，且不用擔(dān)心被房東趕走。目前，德國(guó)約有2000個(gè)住房合作社，擁有大約200萬套房屋，300萬個(gè)會(huì)員。
德國(guó)住房合作社最少需要七人組成，有自己的章程和理委員會(huì)，以集體力量來經(jīng)營(yíng)。據(jù)波恩市一處合作社住房的住戶介紹，建房前，每個(gè)成員必須根據(jù)住宅面積交納一次性的會(huì)員費(fèi)，每平方米400歐元(類似于首付)，建造款不足部分由政府提供低息或免息貸款。房屋建成后，每個(gè)住戶再按月支付房租(類似月供)，每平方米8.2歐元。如有中途退出或搬遷，合作社將向個(gè)人退還截至當(dāng)前的全部房款(會(huì)費(fèi)加租金)，再將該房轉(zhuǎn)給新加入的會(huì)員。
在合作社集資解決了大部分建房前期資金的情況下，政府再通過多種渠道給予扶持。除了提供長(zhǎng)期的低息或免息貸款以及貸款擔(dān)保外，政府還提供價(jià)格合理的土地。這些土地一般位于市郊，或者是城市中的廢舊住房。同時(shí)，政府減少對(duì)合作社征收所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、土地轉(zhuǎn)移和交易稅。此外，合作社住宅如用于向社員出租，政府在必要時(shí)可以補(bǔ)貼部分租金，使房租降低到社員能夠負(fù)擔(dān)的水平。
實(shí)施建房財(cái)稅優(yōu)惠
在通過住房?jī)?chǔ)蓄制度、合作社集資建房等方式提高住房保障水平的同時(shí)，德國(guó)政府還對(duì)所有開發(fā)主體的建房、購(gòu)房均出臺(tái)了財(cái)政稅收優(yōu)惠政策。這在很大程度上促進(jìn)了房地產(chǎn)開發(fā)，而供給的增加也讓德國(guó)的房?jī)r(jià)保持了穩(wěn)定。
一方面，政府對(duì)非營(yíng)利性開發(fā)商興建的福利性社會(huì)住宅提供資助。這類住宅向多子女家庭、殘疾人、低收入者以及養(yǎng)老金少或領(lǐng)救濟(jì)金的居民出售或出租，也包括大中型企業(yè)用自有資金建造的福利性住宅。具體措施為：由政府向土地所有者征購(gòu)?fù)恋兀饨o開發(fā)商建住宅，開發(fā)商向城市政府提出建房預(yù)算，可以獲得政府提供的占建筑費(fèi)用50%的無息貸款，償還期為25年；對(duì)于大型廠礦企業(yè)為本企業(yè)的職工建造福利性住宅，當(dāng)企業(yè)具有25%的自有建房資金，即可獲得75%的政府優(yōu)惠貸款，并可獲得減免土地稅所得稅等方面的優(yōu)惠。
2006年起，德國(guó)聯(lián)邦政府將保障性住房建設(shè)的立法權(quán)和管理權(quán)逐步交由各聯(lián)邦州自行負(fù)責(zé)。此前，聯(lián)邦政府承諾2013年前每年付給各聯(lián)邦州5.18億歐元用于保障性住房建設(shè)。2013年底，德國(guó)聯(lián)盟黨與社民黨組成大聯(lián)合政府，新政府在聯(lián)合組閣協(xié)議中提到，聯(lián)邦政府將在2019年前每年繼續(xù)向州政府撥款5.18億歐元用于保障房建設(shè)。
另一方面，政府通過減免稅和其他獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)私人建房。優(yōu)惠政策包括建房費(fèi)用折舊、免征地產(chǎn)稅等。具體來說，建房費(fèi)用可在最初使用住宅的12年內(nèi)折舊50%(后改為最初8年內(nèi)折舊40%)，從而降低房主應(yīng)納稅的收入；申請(qǐng)建房的貸款可從應(yīng)納稅的收入中扣除；免征10年地產(chǎn)稅，并在購(gòu)買房地產(chǎn)時(shí)免征地產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅。
這一系列財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，無論對(duì)住宅開發(fā)商還是個(gè)人來說，都具有相當(dāng)?shù)奈Α６?zhàn)結(jié)束后，從1949年至1979年的30年間，德國(guó)共建造公共福利住宅780萬套，占同期新建住宅總數(shù)的49%。德國(guó)由一個(gè)曾經(jīng)“房荒”嚴(yán)重的國(guó)家，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前住房供應(yīng)十分充裕、而且多年來房?jī)r(jià)一直保持相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)家。
