人代會代表團“一對一”審12部門預算
全國兩會臨近，“陽光預算”的話題再掀輿論熱潮。一直走在全國預算改革前列的廣州市今年預算實現“全裸”，將社保基金預算和財政專戶管理資金預算提交人大審查，將政府可支配財力曬個底朝天；同時，每個代表團在審查總預算之外，“一對一”專題審查1個部門預算和1個政府投資重大項目預算。
財政部財科所副所長王朝才接受《經濟參考報》記者采訪時稱：“廣州所走之路應該說代表了我們國家未來要走的路，廣州只是先行一步。”他認為，全國徹底實現預算透明還需要一段時間，“估計到2020年實現的希望比較大。”
先行 “全裸”比“全口徑”更全
廣州市人大財經委主任委員歐陽知用“和盤托出”來形容今年的財政預算。19日，提交廣州市十四屆人大四次會議審議的2014年預算草案在原先的公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算的基礎上，增加了財政專戶管理資金預算和社保基金預算。
歐陽知說，實際上，廣州市早在2003年就已經實現了每一分錢都進預算，此次是讓每一分錢怎么花都上人代會，接受人大代表的審查，而不是此前只有三本預算上人代會，財政專戶和社保基金僅提交人大常委會。
王朝才說，中央規定的全口徑預算包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算。所謂財政專戶管理資金，指的是一些資金由各部門自收自用，存入財政專戶，尚沒有納入政府性基金預算管理的資金。
廣州市財政局局長袁錦霞稱，這就“實現政府所有收支預算均向全市人大代表報告。”在中央統一要求的全口徑預算基礎上更進一步，把政府可支配財力曬個底朝天。
歐陽知說，在預算編制前，市人大常委會預算工委就組織人大代表和預算專家提前介入，進行預先審查，實現了人大對預算的監督貫穿于整個預算周期。
五本預算，加上部門預算，多達數百頁，人大代表開會期間僅半天時間審查，時間根本不夠。這是多年來困擾人大預算審查監督的老問題。今年廣州在大會開幕前一個多星期將電子版的預算報告發給代表。同時，廣州市人大常委會還將預算報告在其官網上公布，向全體社會成員公開。
中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇告訴《經濟參考報》記者：“目前我國各地的普遍做法是全部預算僅對人大代表公開，而公眾只能看到預算報告，這是遠遠不夠的，應該逐漸實現對全體公眾公開。我們現在是信息社會，應該把全部的部門預算掛到網上，成本很低，而且公眾很容易就可以看到。”
出新 “細究”預算有待成立專業委員會
2014年廣州人大“細究”預算又推新措施。每個代表團在審查財政總預算的同時，“一對一”專題審查1個部門預算和1個政府投資重大項目預算。這樣，每年共計審查12個部門和12個重大項目。
19日，接受代表問詢的廣州市港務局局長常敏在不到1個小時的時間里，回答了近十位代表的提問，有的代表追問，項目預算執行率執行為何較低，是支付的技術問題還是這個項目本就不需要那么多錢，有沒有浪費？還有代表追問，結轉余額為何那么高？
事實上，廣州這一做法是有先例的。2013年浙江溫嶺實行代表團審查部門預算，并且在全國率先啟動了“部門預算票決制”。代表們在審議時對農林局、科技局的部門預算現場“開火”，兩個部門連夜修改預算，削減“三公經費”，隨后預算才被人大代表投票通過。
專家認為，一個代表團審查一個部門預算可以讓監督更細致深入，值得肯定。但是，這種分工模式并不一定合理。
“代表團是以地區劃分的，對要審查的部門沒有了解，缺乏專業知識，難以有效監督。”王朝才認為：“西方一些國家，在議會中常設農業、環保、財經等專業委員會，由這些專業委員會審查其對應的部門預算，可以做到專業到位，這些經驗值得借鑒。”
楊志勇也表示，就目前的制度來說，對人大而言，要十分高效地監督預算是很有難度的，因為人大代表不是專職的，沒辦法長期研究一個具體領域。
推開 2020年全國有望實現全口徑預算
黨的十八屆三中全會提出，實施全面、規范、公開、透明的預算制度。王朝才認為，要想在全國范圍內達到這一目標，還有不少困難，需要一段時間。“如果要做的話，廣東省比廣州市要難，全國更難，因為系統越大，阻力越大，大家的認識更難統一。”
在楊志勇看來，要想真正實現“全面、規范、公開、透明”的預算制度，最關鍵的是要“有效的公開”。
“首先，僅僅公開一年的數據不夠，要連續多年公布，才能建立一個縱向對比，在此基礎上做出評判。”楊志勇說：“除了公布數據，還要公布背景資料。”他舉例說，比如一個城市要修地鐵，如果只公布預算花錢200億，那么老百姓只知道政府把這么多錢投在了公共設施上，無法判斷修地鐵需要不需要投這么多錢，也不知道是不是修地面輕軌更節約高效。因此真正的公開在于有效的公開，不僅要公開數字，不僅要細化公開項目，還必須要提供一系列的背景資料。
談及廣州的預算監督和公開還有哪些進步空間，歐陽知說，在預算公開方面，三公經費公開已成為常態，但公務車、公務接待和因公出國只是公務消費的一部分，并非全部。提交本次人大會議審議的《廣州市人民代表大會審查批準監督預算辦法》擬規定，今年下半年，市直部門提交決算時將按經濟分類曬出賬本。歐陽知說，這樣一來，公眾看到的就不只是“三公”、“四公”，而是“二三十個公”。按照“經濟分類”曬部門賬本，也是多位專家“鼓與呼”多年的。
在王朝才看來，真正的“全口徑”不光是“四本預算”提交人大審查的問題，“凡是政府負責的單位，資金都應該納入預算管理，應該包括國有企業、地方融資平臺在內，到這一步才算好。”王朝才說：“新加坡的財政預算公開就包括國有企業。”
目前，預算公開是大家的共識，而區別在于做到什么程度。從2014年各省的兩會中可以看到一些令人欣慰的變化。
《廣東省2013年預算執行情況和2014年預算草案的報告》將2013年省級預算教育、科學技術支出等7個科目的重點支出細化公開到“項”級科目。廣西壯族自治區的預算報告稱，2013年自治區本級預決算公開的支出科目細化至款級科目，并實現了公共財政預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算的全面公開。此外，重慶的2014年預算草案提出，要推進預算管理改革。將政府預決算公開到支出功能分類的項級科目，轉移支付預算公開到具體項目。
“目前全國各地一直往前推進‘全口徑’預算，我估計到2020年有希望徹底推開。”王朝才說。