近日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于切實做好2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見》，對今年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作開展做出具體安排。《意見》提出，選擇2個省開展整省試點(diǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，其他省份至少選擇1個整縣開展試點(diǎn)。專家表示，農(nóng)村土地承包關(guān)系的逐漸穩(wěn)定和完善，使承包經(jīng)營權(quán)用以抵押融資成為了可能。下一步，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資試點(diǎn)或?qū)⒃谵r(nóng)村改革實驗區(qū)推進(jìn)，四川、浙江、重慶等地都可能成為試點(diǎn)地區(qū)。
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| 趙乃育/繪 |
確權(quán) 選兩省整省試點(diǎn)頒證工作
《意見》提出，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，進(jìn)一步明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系；抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇2個省開展整省試點(diǎn)，其他省份至少選擇1個整縣開展試點(diǎn)。
記者了解到，四川省已經(jīng)確定為全國兩個全面試點(diǎn)確權(quán)頒證的省之一。目前成都市已經(jīng)全部實現(xiàn)了確權(quán)。除成都外，截至2013年年底，四川還有112個縣全面開始了確權(quán)頒證工作。
另外，其他各省也于日前相繼作出了具體安排。作為農(nóng)業(yè)大省的吉林將進(jìn)一步擴(kuò)大確權(quán)登記試點(diǎn)范圍，重點(diǎn)抓梅河口市、公主嶺市兩個整縣推進(jìn)試點(diǎn)，吉林省其他縣(市、區(qū))自行選擇有代表性的1個鄉(xiāng)或2個村開展試點(diǎn)。
對于農(nóng)民來說，土地確權(quán)登記是增加財產(chǎn)性收入的制度保障，也是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的迫切需要。吉林省雙遼市東明鎮(zhèn)慶祥村農(nóng)民于占堂就表示，“有了這個確權(quán)后的集體土地所有證，咱們農(nóng)民心里可有底了，以后要是有土地糾紛、流轉(zhuǎn)、占地啥的，拿著它說話就好使了。”
“今年中央一號文件也提出要完善農(nóng)村土地承包政策，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。”中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所所長秦富在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示，只有通過確權(quán)頒證，才能確定土地對應(yīng)的權(quán)屬關(guān)系，才能隨即展開其他各項改革工作。
農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在2013年全國農(nóng)業(yè)工作會議上曾表示，力爭用5年時間基本完成全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。記者了解到，截至2012年底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已達(dá)到94.7%，累計發(fā)證約620萬宗，部分地區(qū)已全部完成。
有業(yè)內(nèi)人士表示，雖然已經(jīng)有了具體時間表，確權(quán)頒證工作到目前為止也已取得了很大進(jìn)展，但是該項工作是否能按時完成尚不能確定。
北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有限公司合作發(fā)展部高級經(jīng)理趙忠煦表示，目前北京市的承包經(jīng)營權(quán)證已經(jīng)全部制作結(jié)束，但是因為確權(quán)工作還沒有完成，所以并未下發(fā)。他表示，土地確權(quán)的工作量相當(dāng)大，挨戶訪問、土地丈量等具體工作頗費(fèi)時間，而且這其中還涉及很多動態(tài)數(shù)據(jù)的變化問題。
流轉(zhuǎn) 承包經(jīng)營權(quán)可抵押融資
農(nóng)村土地確權(quán)頒證之后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就有了保障，而農(nóng)民將因此獲得更多的財產(chǎn)性收入。
多位專家表示，黨的十一屆三中全會開啟的農(nóng)村改革，實現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”分離，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。今年的中央一號文件更是首次提出，在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。專家認(rèn)為，“三權(quán)分離”、“允許抵押擔(dān)保”等舉措是深化我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的一大創(chuàng)新。
趙忠煦稱，從頒證方面來看，目前我國頒發(fā)的是《農(nóng)村集體土地所有權(quán)證》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》兩種。前者頒給村集體，確認(rèn)相關(guān)土地的所有權(quán)歸屬。后者頒給農(nóng)民，確認(rèn)其對土地?fù)碛械某邪?jīng)營權(quán)。
“也就是說，從頒發(fā)證書的層面上來看，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)目前仍然是一體的。”趙忠煦說，在現(xiàn)有的法律框架下，這種形式還不會做出調(diào)整。但是，經(jīng)營權(quán)作為獨(dú)立的權(quán)利進(jìn)行流轉(zhuǎn)是勢在必行的，它在目前的經(jīng)濟(jì)形勢下有很多現(xiàn)實意義。其中最重要的一點(diǎn)就是，其有望為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇說，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離之后，原承包者擁有長期穩(wěn)定的承包權(quán)，能夠穩(wěn)定獲得承包權(quán)的財產(chǎn)收益，并以此獲得基本生活保障。而經(jīng)營者則可以用自身持有的、相對獨(dú)立化的經(jīng)營權(quán)為客體來設(shè)定抵押。
張紅宇表示，經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人，并不影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系。經(jīng)營者到期不能償還抵押債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人也不能取得承包方的地位，只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償。
趙忠煦表示，實際上，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險和成本等因素的考慮，不大愿意接受農(nóng)民的抵押。但是，如果經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到了農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)體量更大的主體手中時，獲得金融機(jī)構(gòu)青睞的機(jī)會就大了很多。
他還說，目前來看，這種形式的農(nóng)業(yè)融資方式暫時還離不開政府的支持：一是由政府設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，為農(nóng)民的抵押行為作擔(dān)保；二是由政府成立專項風(fēng)險基金。現(xiàn)在包括湖北、吉林、云南等省都已經(jīng)在省內(nèi)開始推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款的相關(guān)工作。尤其是云南，該省農(nóng)民用土地抵押貸款的額度高、規(guī)模大。
有關(guān)專家預(yù)測，下一步，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資試點(diǎn)可能會在農(nóng)村改革實驗區(qū)推進(jìn)，包括四川省、浙江省、重慶市等地都可能在試點(diǎn)范圍以內(nèi)。不過，現(xiàn)在我國還沒有設(shè)立農(nóng)地抵押登記機(jī)構(gòu)，為預(yù)防風(fēng)險，應(yīng)該盡早將此事提上議程。
修法 多項法律法規(guī)有待修改
今年中央一號文件在深化農(nóng)村土地制度改革上，多次提出“推動修訂相關(guān)法律法規(guī)”。專家表示，在農(nóng)村土地承包關(guān)系方面，如果希望按照中央的要求推進(jìn)工作，那么意味著包括《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等法律都將面臨修改。
我國現(xiàn)行的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，按十八屆三中全會《決定》精神，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可進(jìn)入市場，和國有土地享受同等權(quán)利和同等價格。
1995年實行的《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。但是，今年的中央一號文件則提出，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。
《憲法》第10條規(guī)定，城市土地屬于國家所有。但是，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副主任、辦公室主任陳錫文日前表示，如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以進(jìn)入市場，同時這部分土地是在城市規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)，那么今后中國的城市土地就不完全是國家所有，也會有集體所有。所以，就要修改“城市土地屬于國家所有”的條款。
陳錫文還指出，在推進(jìn)“三權(quán)分離”的改革時，因為承包權(quán)是基于農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，成員權(quán)不可抵押，但是承包農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)可以抵押。農(nóng)戶自己經(jīng)營這片土地，他可以拿農(nóng)地經(jīng)營權(quán)去抵押；如果他把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給了別人，別人在得到其同意的前提下，經(jīng)營權(quán)也可抵押，這就涉及《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律的修改和調(diào)整。
另外，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬表示，現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制。由于當(dāng)時農(nóng)村的實際情況是農(nóng)民外出打工者少，農(nóng)民基本以土地耕種作為謀生的基本手段。基于保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)考慮，《土地承包法》要求在抵押之前首先要確定農(nóng)民的土地抵押資金用于生活還是生產(chǎn)，如果用于一般消費(fèi)，一旦不能償還則會直接影響到整個家庭的經(jīng)濟(jì)來源。