隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期走訪重慶開縣、涪陵等地5個(gè)行政村了解到，自2010年以來，已有1200多名農(nóng)民轉(zhuǎn)戶。
然而，在對(duì)農(nóng)村承包地的處置上，部分轉(zhuǎn)戶農(nóng)民心態(tài)矛盾：一方面認(rèn)為種地不賺錢、效益差，轉(zhuǎn)戶后要么就近種起“懶莊稼”，要么將土地撂荒或送給別人種；另一方面又認(rèn)為土地升值潛力大，還有“惜地”情結(jié)，轉(zhuǎn)了戶也不愿將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交還給村集體。
“種地不賺錢不如不種”
轉(zhuǎn)戶農(nóng)民說，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)效益差，收益沒有吸引力，很多人只種“口糧田”，能種多少算多少，夠自己吃就行，管不過來的地就只能撂荒。“種地不賺錢，有時(shí)還倒虧，有的人把地送給別人種，甚至不種。”
重慶開縣臨江鎮(zhèn)青陽村、涪陵區(qū)珍溪鎮(zhèn)中鋒村、馬武鎮(zhèn)石朝門村、豐都縣名山街道古家店村、江津區(qū)慈云鎮(zhèn)一水村等5個(gè)行政村，共有農(nóng)民約1.3萬人，承包地面積超過1.8萬畝。自2010年以來，這5個(gè)村轉(zhuǎn)戶人口已超過1200人，其中超過70%的農(nóng)民就近就地將戶口遷到附近的小城鎮(zhèn)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期深入這5個(gè)村采訪發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民是就近就地轉(zhuǎn)戶，其承包地仍可就近耕種，但不少人還是種起了“懶莊稼”。
涪陵區(qū)珍溪鎮(zhèn)中鋒村村民鞠德泉2012年轉(zhuǎn)戶，地雖沒丟下，但種一季水稻就是“播種一次、翻耕一次、施一次肥、除一次草”，一般不搞田間管理，沒有精耕細(xì)作。“種地糙一點(diǎn)，產(chǎn)量會(huì)少一點(diǎn)，但只要能滿足自家口糧就行。”鞠德泉說，戶口遷到鎮(zhèn)上后，每月城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)有600多元，再隨便種點(diǎn)口糧，生活還可以。過去那種“晴天一身汗、雨天兩腳泥”的種地生活確實(shí)不想再過了。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民與村里其他人相比，收入相對(duì)較高，一般都在外務(wù)工多年，有較為穩(wěn)定的工作，不少人在小城鎮(zhèn)或者區(qū)縣城已經(jīng)購買了住房。對(duì)他們而言，種一畝地純收入僅六七百元，吸引力不夠，還要耗精力。除了有的人愿意種些口糧田外，不少人要么將土地撂了荒，要么送給別人種。在一些村社，40%以上的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地被親戚朋友或鄰居“撿”去種。
在豐都縣名山街道古家店村村委會(huì)主任古明華看來，農(nóng)村“撿地”的出現(xiàn)，主要是因?yàn)檗r(nóng)民轉(zhuǎn)戶大多是自發(fā)行為，其留下的地塊高度分散。“村里平均一戶人承包地只有3畝多，還要分散成10多個(gè)地塊，彼此之間距離還很遠(yuǎn)，沒法統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自己不想種，還不如免費(fèi)送給別人種。”古明華說。
“進(jìn)了城也不能丟下土地”
雖然轉(zhuǎn)戶農(nóng)民大多都說種地苦、效益差，不愿意再種地。但他們卻沒有一個(gè)人主動(dòng)將承包地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)交還給村社集體，真正實(shí)現(xiàn)“人地分離”。
農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，為何不愿放棄農(nóng)村土地權(quán)益？記者采訪發(fā)現(xiàn)，這主要有三方面原因：一是直接退地補(bǔ)償少，難以達(dá)到轉(zhuǎn)戶農(nóng)民預(yù)期。受目前政策限制，各地對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民主動(dòng)將承包地退出，交還給村社集體應(yīng)如何補(bǔ)償沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。有的地方采取用承包期內(nèi)剩余年限測(cè)算農(nóng)業(yè)產(chǎn)出值的辦法給予補(bǔ)償，平均每畝補(bǔ)到1萬元，低于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民預(yù)期。二是認(rèn)為土地是生存保障的底線，雖然自己轉(zhuǎn)戶進(jìn)了城，但“農(nóng)村仍有地在手，進(jìn)城就有了底氣，干得不好，還可以退回來”。三是認(rèn)為未來土地升值潛力大，“即便進(jìn)了城，也不能丟下”。
“農(nóng)民越來越看重土地的價(jià)值，大家覺得只要保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以后無論是流轉(zhuǎn)還是征用，都不吃虧。”開縣臨江鎮(zhèn)青陽村支部書記劉定明告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，僅以土地流轉(zhuǎn)為例，村里耕地流轉(zhuǎn)價(jià)已從2008年的平均每畝400多元/年，漲到現(xiàn)在的700多元。一戶農(nóng)民如果能將自家土地全部流轉(zhuǎn)出去，一年租金收入就有三四千元，這對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民而言還是很有吸引力的。
“無論是出于傳統(tǒng)的‘戀土’情結(jié)，還是出于經(jīng)濟(jì)效益考量，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，要求保留其在農(nóng)村的土地，有其合理性，也應(yīng)受到尊重。”重慶開縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦公室主任李繼安指出，為了尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，國(guó)家也有專門的政策要求，在2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的第9號(hào)文件中，就明確規(guī)定了“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民個(gè)人意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。”
加快有序處置土地機(jī)制建設(shè)
專家和基層干部認(rèn)為，既要尊重轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地情結(jié)，依法保護(hù)其土地權(quán)益；又要完善農(nóng)村承包地制度，以“土地不撂荒、種地有效益”為政策設(shè)計(jì)底線，加快建設(shè)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民有序處置土地的體制機(jī)制。
他們指出，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民“惜地”又不愿種地的矛盾心態(tài)，是政府在制定城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，謀劃未來農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式時(shí)必須考慮的問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，如果相關(guān)制度安排完善，隨著農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移進(jìn)城，農(nóng)村人均土地資源占有量會(huì)提高，通過規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)、股份合作等方式，可以為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)打下較好的基礎(chǔ)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些出現(xiàn)集中、成片農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的地方，不少農(nóng)業(yè)種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)開始規(guī)模流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地。由于沒有“失地”風(fēng)險(xiǎn)，還有較高收益回報(bào)，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的積極性也很高。
在涪陵區(qū)馬武鎮(zhèn)石朝門村，自2010年以來先后有600多農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，其中村里有兩個(gè)社甚至出現(xiàn)了整社轉(zhuǎn)戶的情況，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城使土地規(guī)范整理和規(guī)模經(jīng)營(yíng)有了基礎(chǔ)。2011年石朝門村成立了蔬菜股份合作社，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民手中的3600多畝承包地折資入股，打破戶與戶之間田埂界限，統(tǒng)一平整后交由合作社經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民每年既可以分享地租、也能分紅，一畝地純收入超過2000元。
“在蔬菜股份合作社，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民成了股東，既不擔(dān)心失去土地權(quán)益，又能分享農(nóng)業(yè)生產(chǎn)紅利。”石朝門村黨支部書記何國(guó)權(quán)認(rèn)為，如果能給轉(zhuǎn)戶農(nóng)民一個(gè)穩(wěn)定的土地收益預(yù)期，他們還是愿意把土地規(guī)模流轉(zhuǎn)出來，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的。
豐都縣名山街道古家店村也有類似情況。古家店村村民原有3200多人，已轉(zhuǎn)戶1200多人。最近3年村里發(fā)展起了蔬菜、瓜果種植大戶50多戶，平均流轉(zhuǎn)土地面積超過100畝，不少流轉(zhuǎn)的土地都來自于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民。“像豐都這樣的三峽庫區(qū)縣農(nóng)業(yè)縣，土地資源有限，人均耕地只有1畝多。人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移進(jìn)城，其實(shí)為土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，創(chuàng)造了很大的空間。”村主任古明華說。
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抑制農(nóng)地撂荒亟須加快產(chǎn)權(quán)改革 |
| 記者
李松/重慶報(bào)道 |
在戶籍制度改革中，農(nóng)民進(jìn)城不用放棄農(nóng)村土地，是平穩(wěn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一種嘗試。“土地與戶籍脫鉤”能保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地權(quán)益，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能面臨兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：一是農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)村土地將撂荒；二是農(nóng)地細(xì)碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市從2010年8月實(shí)施戶籍制度改革以來，已有近360萬農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，不少土地以代耕、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)，土地撂荒情況未出現(xiàn)大的波動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總體平穩(wěn)。重慶戶改兩年多轉(zhuǎn)戶農(nóng)民承包地處置情況初步表明，通過逐漸提高農(nóng)業(yè)比較效益，提高土地租金等收益，鼓勵(lì)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地也能得到集約利用，農(nóng)業(yè)發(fā)展有更大空間。
戶籍不用土地?fù)Q
在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城主要以征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“土地?fù)Q社保”方式獲得市民身份和待遇。但由于農(nóng)民將土地作為保障的需要，以及農(nóng)村土地附著權(quán)益的增加，很多農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城不愿放棄農(nóng)地，甚至出現(xiàn)激烈的“土地維權(quán)”。
為保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地權(quán)益，國(guó)務(wù)院辦公廳在2011年第9號(hào)文件中，要求“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民個(gè)人意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。”在重慶戶改政策設(shè)計(jì)中，也明確規(guī)定“戶籍不用土地?fù)Q”，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，仍可保留農(nóng)村土地權(quán)益。
“戶籍土地脫鉤”、“人地分離”也引起了一些擔(dān)憂，認(rèn)為這可能進(jìn)一步加劇土地撂荒，不利于農(nóng)業(yè)穩(wěn)定；此外，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，土地仍掌握在一家一戶手中，分散使用，難以規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者綜合重慶農(nóng)業(yè)、戶改部門情況和基層采訪，發(fā)現(xiàn)這些情況尚未出現(xiàn)。據(jù)重慶各級(jí)農(nóng)業(yè)部門綜合調(diào)查，2010至2012年，重慶雖有近360萬農(nóng)戶轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，涉及承包地300多萬畝，但全市糧食播種面積仍然在3390萬畝左右，糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定在1130萬噸。截至2012年底，重慶糧食已實(shí)現(xiàn)“五年豐”。
重慶農(nóng)業(yè)大區(qū)涪陵區(qū)的承包地約78萬畝，常年撂荒地占3%左右。區(qū)農(nóng)委農(nóng)經(jīng)站站長(zhǎng)何澤富介紹說，戶改以來，全區(qū)10萬多農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，其承包地要么仍就近耕種，要么交給親戚或鄰居代種，要么將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶或?qū)I(yè)合作社耕種，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地規(guī)模集中度已超過30%，土地流轉(zhuǎn)增速較快。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民承包地撂荒率與全區(qū)平均水平相當(dāng)。
重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦公室原專職副主任徐強(qiáng)也指出，從重慶兩年多戶改實(shí)踐來看，土地撂荒并未出現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)，并未威脅糧食安全。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民留在農(nóng)村的土地，可以通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式，規(guī)范流轉(zhuǎn)。
三因素抑制土地撂荒
記者綜合采訪發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的同時(shí)，農(nóng)村未出現(xiàn)大規(guī)模土地撂荒，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)還有進(jìn)一步發(fā)展，主要有三方面原因：
一是重慶戶改對(duì)象主要是在城市打工的農(nóng)民工，這些人長(zhǎng)期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)戶并不改變土地生產(chǎn)狀況。“除了少數(shù)距離偏遠(yuǎn)、地力很差的土地被撂荒之外，農(nóng)民工在轉(zhuǎn)戶前，其實(shí)就已將土地交給親戚、朋友耕種或者流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社生產(chǎn)。轉(zhuǎn)戶并不必然會(huì)提高土地撂荒率。”徐強(qiáng)告訴記者，在各區(qū)縣，不少農(nóng)民也并非整戶轉(zhuǎn)戶，全家進(jìn)城，留在農(nóng)村的父母或子女仍可以耕種土地。
在開縣臨江鎮(zhèn)青陽村，村民任強(qiáng)轉(zhuǎn)戶后，就遷到了鎮(zhèn)上居住，家里5畝多土地交給了親戚種植中藥材。任強(qiáng)告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“咱三峽庫區(qū)農(nóng)村人多地少，人均還不到一畝地。雖然現(xiàn)在很多人轉(zhuǎn)戶進(jìn)了城，但人均土地面積還是不多，一旦有人進(jìn)城，別人就想拿地來種。”
二是在戶改中，就近就地轉(zhuǎn)戶比例較高，這些轉(zhuǎn)戶“新市民”也可以就近耕種自己的土地。據(jù)重慶市戶改辦統(tǒng)計(jì)，在重慶360萬轉(zhuǎn)戶農(nóng)民中，就近就地轉(zhuǎn)戶比例約在4成左右，不少人“身份是市民，仍在干農(nóng)活”。江津區(qū)慈云鎮(zhèn)的舒福全說：“雖然現(xiàn)在轉(zhuǎn)戶進(jìn)了小城鎮(zhèn)，但是住的地方到自家水田也只有不到4公里距離，平時(shí)騎著摩托車不到10分鐘就到了，并不耽誤伺候2畝多水稻。”
三是近年來重慶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，土地租金上漲，不少轉(zhuǎn)戶農(nóng)民來到區(qū)縣城、重慶主城區(qū)，有些人地遠(yuǎn)距離分離的“新市民”愿意將土地流轉(zhuǎn)給大戶、專業(yè)合作社等新興農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，既能解決土地撂荒，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
在涪陵區(qū)馬武鎮(zhèn)石朝門村，國(guó)全蔬菜專業(yè)合作社就流轉(zhuǎn)了全村大量轉(zhuǎn)戶群眾土地。“以前農(nóng)民一家一戶種地難賺錢，種水稻、玉米只能維持溫飽。一些人覺得種地又苦又累，寧愿撂荒也不愿種。”合作社社長(zhǎng)何國(guó)全說，加入土地股份合作社后，土地變成了“金疙瘩”。隨著規(guī)模效益顯現(xiàn)，村里土地租金已從2009年的每畝400多元上漲到600多元，而且每年還能有分紅。土地越來越值錢，只要合同規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)小，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民愿意把土地流轉(zhuǎn)出來。專業(yè)合作社也能獲得更多的土地資源。
加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革
采訪中，不少政府官員、專家學(xué)者認(rèn)為，從目前來看，農(nóng)村土地撂荒的直接原因還是在于農(nóng)業(yè)比較效益太低，農(nóng)民種地不賺錢。據(jù)農(nóng)情調(diào)查，目前重慶人均承包地面積僅為1.1畝左右，大多是“巴掌地”、坡耕地，產(chǎn)出效益較差。通過戶改通道，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，能夠提高農(nóng)村人均資源占用量，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供新的空間。
從目前來看，重慶率先在戶改中嘗試農(nóng)民進(jìn)城不用放棄農(nóng)村土地，在農(nóng)村尚未加劇土地撂荒，抑制規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，還是應(yīng)做好詳細(xì)、規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，處理好農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城與農(nóng)村土地處置之間的關(guān)系，既要讓“新市民”平穩(wěn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，享受市民待遇，也要保障農(nóng)村農(nóng)業(yè)穩(wěn)定，抑制土地撂荒。
相關(guān)專家認(rèn)為，戶籍制度改革不可能單兵突進(jìn)，要使農(nóng)民進(jìn)城平穩(wěn)有序，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不發(fā)生大的風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)農(nóng)村土地利用制度改革：
首先，要建立、完善在農(nóng)民進(jìn)城后，留在農(nóng)村的土地處置管理平臺(tái)，提高農(nóng)業(yè)比較效益，提高土地租金等收益，并通過相關(guān)法律、規(guī)章明確，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，農(nóng)村土地不得撂荒。在處置上，鼓勵(lì)將承包地交給農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作組織經(jīng)營(yíng)，按協(xié)議分享收益。對(duì)于自愿放棄承包地的，可經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后轉(zhuǎn)讓給其他村社成員或愿意遷入村社的其他農(nóng)民，轉(zhuǎn)讓價(jià)格由供需決定，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有償退出。
其次，要加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革步伐，真正明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬關(guān)系，要在承包地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，通過法律確認(rèn)村社集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者、農(nóng)民作為土地經(jīng)營(yíng)、使用者之間的權(quán)利關(guān)系，依靠落實(shí)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，尤其是農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等，使農(nóng)民真正在法律上擁有、占有、支配、處置這些財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，這樣一方面能夠解決農(nóng)民進(jìn)城后對(duì)土地的后顧之憂，另一方面，也能為農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展創(chuàng)造更好環(huán)境。
