對(duì)話人： 中國(guó)人民大學(xué)教授 鄭功成
一問
退休金財(cái)政該負(fù)擔(dān)嗎
公務(wù)員個(gè)人該繳部分，財(cái)政不應(yīng)代繳
記者：有人說，我國(guó)養(yǎng)老金制度存在碎片化，企業(yè)職工和公務(wù)員養(yǎng)老雙軌制，這不公平。這種說法合理嗎?
鄭功成：碎片化的制度安排，確實(shí)帶來了不公平。
我國(guó)現(xiàn)行法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要有面向職工、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民的三大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度;此外，還有傳統(tǒng)的農(nóng)村五保制度與優(yōu)撫制度，以及一些地方出現(xiàn)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)等。
這些制度安排，新舊并存、按人群分割，確實(shí)存在碎片化現(xiàn)象。這種碎片化突出地表現(xiàn)在企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工之間的雙軌制上，它導(dǎo)致了兩大群體養(yǎng)老金權(quán)益的不平等。
此外，還有一種碎片化，是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)迄今還處于地方分散統(tǒng)籌狀態(tài)。這種碎片化使本來法定的全國(guó)統(tǒng)一制度在一定程度上淪為地區(qū)性制度，造成了地區(qū)之間的負(fù)擔(dān)畸輕畸重、基金余缺兩極分化。
兩種碎片化現(xiàn)象均直接損害著制度的公平性與互濟(jì)性，也使可持續(xù)性受到影響，還給勞動(dòng)力流動(dòng)帶來不便，因而，是深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中必須解決的重大問題。
記者：公務(wù)員和企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇落差是怎么形成的?
鄭功成：現(xiàn)行制度的不足中，最大的問題是制度欠公平與可持續(xù)性弱。
例如，由于改革不同步，致使企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工在養(yǎng)老金繳費(fèi)與待遇計(jì)發(fā)方面差距過大，而責(zé)任劃分不清及政府、企業(yè)、個(gè)人之間負(fù)擔(dān)比重失衡，則使制度的可持續(xù)性難以得到保障。
目前公務(wù)員退休金替代率在70%以上，屬于偏高，這是單一層次制度安排的結(jié)果。企業(yè)職工在改革前的退休金替代率也同樣偏高。但企業(yè)職工實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，當(dāng)初設(shè)計(jì)的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”雙層架構(gòu)并未實(shí)現(xiàn)，即企業(yè)年金并未普遍建立。
公務(wù)員保留了退休金的偏高替代率，企業(yè)職工降低了基本養(yǎng)老金替代率又未補(bǔ)上企業(yè)年金，兩大群體的待遇差距就持續(xù)拉大了。
當(dāng)然，也要看到，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)取得的成就是多方面的，包括革新了傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念、初步確立了責(zé)任分擔(dān)機(jī)制、部分實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新、建立了戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金等，最大的成就是實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋。普遍養(yǎng)老金制度目前惠及的老年人口是2.2億多人，堪稱奇跡。
記者：能不能具體分析一下，公務(wù)員的退休金，哪些財(cái)政該負(fù)擔(dān)，哪些不該負(fù)擔(dān)?
鄭功成：我國(guó)公務(wù)員與事業(yè)單位職工退休金采取現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式，實(shí)行財(cái)政供款、預(yù)算管理、單位包辦、社會(huì)化發(fā)放(通過銀行或郵局)，個(gè)人不需繳費(fèi)，退休金待遇參照在崗者工資增長(zhǎng)情況調(diào)整。
這種財(cái)政負(fù)擔(dān)實(shí)際包括了三種不同的責(zé)任：一是政府作為雇主應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任份額，等同于用人單位為職工參保繳費(fèi);二是政府應(yīng)履行的公共財(cái)政責(zé)任，等同于對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼;三是承擔(dān)了個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的繳費(fèi)份額。
前兩部分是政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，第三部分則有違公平正義，因?yàn)樨?cái)政資金不應(yīng)替代個(gè)人為自己養(yǎng)老承擔(dān)義務(wù)。
二問
應(yīng)該并入企業(yè)養(yǎng)老嗎
制度實(shí)質(zhì)要一致，但可以單獨(dú)運(yùn)行
記者：公務(wù)員養(yǎng)老制度的改革方向是什么?有哪些思路?
鄭功成：改革的方向是十分明確的，那就是建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工在統(tǒng)一的制度安排下承擔(dān)同樣的繳費(fèi)義務(wù)、享受平等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。
總體思路應(yīng)當(dāng)是通過制度轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、責(zé)任分擔(dān)來實(shí)現(xiàn)同一代人養(yǎng)老金權(quán)益的相對(duì)公平。
其中，年輕人應(yīng)盡快站在同一起點(diǎn)上，即新入職的公職人員與企業(yè)職工均應(yīng)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);中年人則宜逐漸并入新制度，或者，也可以通過兌現(xiàn)視同繳費(fèi)年限，一步到位地參加新制度;而老年人仍享受原制度保障。
記者：應(yīng)該直接將公務(wù)員納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)嗎?
鄭功成：據(jù)我所知，建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)納入深化養(yǎng)老保險(xiǎn)改革頂層設(shè)計(jì)方案，至于是否并入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還應(yīng)根據(jù)制度實(shí)踐和管理及運(yùn)行效率來確定。如果單獨(dú)運(yùn)行更有效率、更少風(fēng)險(xiǎn)，可以選擇單獨(dú)運(yùn)行。
但無論以何種方式運(yùn)行，這一制度均須與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)容保持一致。
記者：公務(wù)員養(yǎng)老制度改革，各地有何實(shí)踐，順不順利?
鄭功成：可以說，改革并不順利。
總體而言，各地對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老制度改革的積極性普遍不高，迄今只有深圳等個(gè)別地方在試水。而事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革雖早在2008年就選擇五省市開展試點(diǎn)，但始終未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
三問
待遇要大幅度降低嗎
建立職業(yè)年金等，別簡(jiǎn)單大幅降低待遇
記者：改革不順利受到了什么阻礙?
鄭功成：改革不順利的原因是多方面的，包括退休金制的路徑依賴深厚，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革因存在不足而具有負(fù)面效應(yīng)，將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位分割推進(jìn)的改革策略不當(dāng)，以及迄今為止還未有妥善的改革方案……這些原因里，機(jī)關(guān)事業(yè)單位擔(dān)心職工群體利益受損無疑是關(guān)鍵因素。
因此，如何通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)來緩解甚至打消改革對(duì)象的后顧之憂，顯然是順利推進(jìn)改革的重要條件。
必須指出的是，改革舊的退休金制度、建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是促進(jìn)社會(huì)公平正義和完善新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系繞不開、躲不過的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
因此，目前既需要改革智慧，更需要改革決心與魄力，而做好頂層設(shè)計(jì)，并實(shí)行全國(guó)一盤棋自上而下地推進(jìn)，顯然是必須的舉措。
記者：在您看來，公務(wù)員養(yǎng)老制度該如何改革?您有什么建議?
鄭功成：我的建議其實(shí)在2008年組織完成“中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略”報(bào)告時(shí)，就已向有關(guān)方面系統(tǒng)提過了。主要包括十條：
一是讓機(jī)關(guān)事業(yè)單位一體聯(lián)動(dòng)，而不宜分割推進(jìn);二是要通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化來實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型，即以多層次制度安排替代單一層次的退休金，而不是簡(jiǎn)單地大幅降低待遇，主張同時(shí)建立職業(yè)年金與年功年金制;三是個(gè)人必須承擔(dān)與企業(yè)職工相同的繳費(fèi)義務(wù);四是建立與企業(yè)退休人員一樣的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制;五是建立適宜的管辦機(jī)制及其與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接機(jī)制;六是在實(shí)行年輕人同步起點(diǎn)的同時(shí)，制定中老年在崗者的過渡方案;七是采取分級(jí)負(fù)責(zé)制，即根據(jù)公職人員的歸屬明確劃分中央與地方政府的責(zé)任;八是由國(guó)家支付改革的初始成本，即適當(dāng)增加一次工資，以消減改革初期帶來的陣痛，促使制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)型;九是單獨(dú)運(yùn)行，即基于公職人員的穩(wěn)定性和規(guī)避基金貶值風(fēng)險(xiǎn)與保值增值壓力，可以單獨(dú)建賬，獨(dú)立運(yùn)行;十是全國(guó)同步推進(jìn)，不宜再經(jīng)漫長(zhǎng)試點(diǎn)，因?yàn)楦母锬繕?biāo)與方向都是明確的，不需要再“摸著石頭過河”。
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