《經濟參考報》記者近日在山西、內蒙古、寧夏等煤炭主產區采訪了解到，近年來，傳統污染嚴重省區的污染治理工作初見成效，縱向看已經進入環境治理的“拐點期”，但受“九龍治水”、體制機制不順、法制建設滯后等一系列矛盾制約，基層環保工作難度越來越大。接受采訪的一些基層環保干部表示，制約當前污染治理的深層矛盾亟需破解，如果久拖不決，污染治理有可能長期陷入“瓶頸期”。
“小馬拉大車”：“人少事多”改觀難
“基層環保工作中最大的困難，就是機構建設薄弱，人少、事多的矛盾越來越突出。”內蒙古鄂爾多斯市環保局局長董介中說，由于地處西部地區，鄂爾多斯市環保局成立時間較晚，１９９７年才從建設部門分離出來，人員編制多年未有變化。
目前，鄂爾多斯市級環境監測站管轄地域面積超過８萬平方公里。董介中說：“內蒙古地域遼闊，環保監測工作很多時間都要花在路上。我們至少需要７０名工作人員才能保證工作及時運轉，可現在只有３９名。”
內蒙古全區環保系統共有執法人員１８００多名，而監管企業則高達３００００多家，平均每名執法人員要監管６４５平方公里的２０多家企業，有限的環保隊伍監管著如此數量龐大、分散的企業，監管難度極大。
寧夏這一問題同樣普遍。寧夏寧東能源化工基地管委會環保局局長盧毅說：“此前，環境保護部出臺的環境監察標準化方案和環境檢測標準化方案，對環保工作的設備、人員配置做出了具體要求。按照這個方案，寧東基地的檢測人員應達到７０人，而現在只有８個，監察人員應該達到５０個，現在只有４個。”
寧夏石嘴山市環保局局長梁福祥說，當前的環保機構和人員配置，與日益繁重的工作實際極不適應。在很多城市，環保部門的編制數字都是七八年前定的，多年來基本上沒有變化。以石嘴山為例，雖然２００９年進行了機構改革，但環保部門編制并沒有增加，
《經濟參考報》記者在多省采訪時發現，“小馬拉大車”已成為基層環保部門面臨的主要難題，不得已只好大量招聘臨時工以充實環境監察、監測隊伍。
梁福祥說，由于缺少編制和經費保障，他們難以對臨時聘用人員實施專業技能培訓和在編人員同等福利待遇。因此，聘用人員流動性很大，經常出現辭職、跳槽等情況，無形中提高了環保工作成本。臨時聘用人員沒有執法權，也大大限制了環保行政部門充分履行職能。
接受采訪的一些基層環保干部表示，從全國層面來看，國家壓縮財政供養人員是大趨勢，但編制問題應通盤考慮。部分事業單位市場化改革后，不再需要財政供養，空出的編制應及時補充到環境保護等需要充實的機構中。
“九龍治水”：權責不清執法難
“我國環境保護職能分散在發改委、經信、公安、國土、住建、交通、水利、農牧、林業等多個部門。”山西省陽泉市環保局局長金存柱說，在具體工作中，各部門之間協調難度很大，制約了環保工作的有效推進。
《經濟參考報》記者采訪了解到，現有體制下防治水污染工作的管理模式是：環保部門負責監管企業污水處理和城市污水處理廠運行；住建部門負責監管城鎮生活污水收集；城管部門負責監管城鎮餐飲業污水收集；農業部門負責監管農田面源污染物收集；水利部門負責河道清淤。還有發改委、經信委、規劃、國土資源等部門都“各有其責”。
“‘九龍治水’導致我國環保事務缺乏強有力的統籌規劃，更難以統一執行。”一些接受采訪的基層環保局局長表示，要想做好環保工作，必須理清體制。我國《環境保護法》規定：“地方各級人民政府對本轄區的環境質量負責。”
然而，部分縣級環保局局長說，出于地方經濟發展、人情等因素考量，地方政府對環保部門日常工作的不正常干預現象十分普遍。這種干預越到基層越多，越是大企業越有“法外豁免權”。
山西、內蒙古、寧夏等地多位環保部門負責人建議，參照浙江省海寧市治理水污染的做法，讓“市長”任“河長”，真正找到環保工作“龍頭”，是解決當前環境保護“九龍治水”的有效做法。連續多年水環境考核不合格的浙江省海寧市，從２０１１年開始由３０位市委、市人大、市政府、市政協領導同志分別擔任全市３０多條市級河道的“河長”治水，把“九龍”歸結到一個點，由河長負責協調，并樹立“河長公示牌”，便于接受群眾監督和舉報。２０１３年上半年，海寧市水環境考核首次被評為“良好”。“市長”任“河長”，考核和監督只需抓“市長”，簡潔明了，有利于開展環保工作。
“沒殺手锏環保局只是紙老虎”――立法不足執法難
接受《經濟參考報》記者采訪的多位基層環保部門負責人認為，當前我國環保法律法規建設嚴重滯后于現實需要。
一方面是“立法不足”。寧夏寧東能源化工基地管委會環保局局長盧毅說，目前我國的環境法律體系由一部母法《環境保護法》和《水污染防治法》、《空氣污染防治法》等多部子法構成。其中，《環境保護法》于１９８９年由全國人大通過，至今已有２４年未修改過。此外，現行環境法律法規中確立的環境管理制度存在內容重疊、交叉，甚至相互矛盾。一些領域尚存立法空白，如核安全、危險化學品環境管理、環境監測、生物安全等領域缺少必要的法律依據。
另一方面是“執法乏力”，即對環境違法懲罰力度偏弱，行政處罰普遍偏輕，民事賠償范圍過窄，刑事制裁乏力，并缺少行政執行強制手段，很難對違法企業構成威懾，使得“違法成本低、守法成本高”現象突出。
烏海市環保局監察支隊長李文慧說，現階段環保執法的特點是：責任大，任務重，措施少，手段軟。發現企業有違法行為后，環保部門下達行政處罰，然而罰款額度嚴重偏低，一個電廠超標排放最高只能罰１０萬元，全年下來不超過１２０萬元，遠遠低于其環保設施正常運轉的成本。“違法成本低、守法成本高”的后果是，一些企業選擇惡意偷排，關閉環保設備等，甚至明目張膽違法排污。
據鄂爾多斯環保局監察支隊隊長蘇雅拉圖介紹，目前查處環境違法企業的手段為：前兩次警告，第三次罰款，如果企業不繳納罰款，執法部門只能通過法院強制執行，但費時費力。此外，還可向地方政府申請對污染企業實施停產，但政府未必能夠批復同意。蘇雅拉圖說：“強制手段是執法人員的殺手锏，沒有殺手锏，我們就是紙老虎。”
“目前實施的《環境保護法》對違法行為的懲治力度過于軟弱。”盧毅舉例說，有企業未批先建，環保部門根據法律法規所能做的是，要求其限期補辦環境批復，并處以２０萬元罰款。如此一來，本身違法的企業就成合法的了。對于一個投資幾千萬的項目，它的環境違法成本也就２０萬元。
基層環保干部建議從空氣污染防治、土壤污染防護、水體保護、海洋環境保護等多層次出發，制定一整套相互呼應的法律體系。賦予環保部門查封、凍結、扣押等必要的強制執行權力，授予環保部門限期治理的決定權，確保法律法規的權威性和嚴肅性。
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