中國的城市化是典型的政府型城市化，政府角色如何定位，直接關系到城市增長的效果。觀察和研究其它已基本完成城市化進程的發達國家政府在城市化過程中如何定位、扮演何種角色對中國的城鎮化發展大有裨益。作為當今最發達的國家，美國的一些做法值得學習借鑒。
政府由被動參與到主動制定政策
美國從未提出過城市化率、沒有明確的城市化戰略的概念，是不是說明美國沒有城市化政策？美國在城市增長中，政府是不是一直都是無所作為？情況并不完全是這樣。
美國城市化早期階段16世紀前北美已有許多小的城市聚落，17世紀的英國殖民統治奠定了美國城市體系的基礎。19世紀開始的40年是美國商業城市化時期，到1840年代之后，美國迎來了工業城市化時期。1920年是美國城市化重要的時間節點，這一年美國的城市化率達到50%。在這期間，美國的城市數量增加、規模擴大，主要是自發的力量所致，美國政府一直奉自由競爭、不干預的思想為圭臬，認為私人企業的市場競爭將一直引導美國經濟走向繁榮。政府更多扮演被動角色。
而1920年代的大蕭條是美國城市化轉型發展的關鍵階段。美國的城市增長政策實際上開始放棄自由放任，轉向以市場機制為主、政府積極參與的新階段。
從1929年10月起，美國進入大蕭條時期。1929年美國失業率約為3%，1933年上升至25%。大蕭條對重工業城市造成重創，如匹茲堡、底特律的失業率達到50%以上。大蕭條還造成美國鄉村至城市的移民、海外向美國本土的移民停滯不增，美國城市化過程放緩，城市增長嚴重減速。大蕭條促使美國人開始反思新的城市增長政策。
1932年，富蘭克林·羅斯福就任美國總統，開始了著名的“羅斯福新政”，其核心思想就是沿用凱恩斯對經濟的干預。大蕭條之后，美國又經歷了“二戰”中迅速恢復以及治理“郊區化”問題等不同發展階段，經濟發展起起伏伏，但總體而言，大蕭條之后，美國政府主動參與城市增長的程度比以前有明顯提高，政府轉變角色地位，通過制定與實施城市增長政策成為美國城市化發展的重要推動力量。
從1920年之后的50年，美國的城市化率達到75%，成為高度城市化的國家。與此同時，美國的城市化地區面積不斷擴展，紐約等城市成為當今世界上首屈一指的世界城市，當初還是星星點點的一批大中小城市，連綴成世界上具有強大競爭力的城市群、城市帶、大都會區。
城市增長以市場機制為基礎
美國政府推動城市增長是以市場機制為基礎，高度重視法律法規的權威性、約束性作用，并注重調動公眾參與的力量。只有在特殊情況下才短暫使用行政手段。
以市場機制為基礎。縱觀美國城市化的歷史，美國聯邦政府和地方城市政府都沒有在任何階段提出過城市化率、再城市化的目標。政府的政策主要集中在為城市化創造條件，比如向城市轉移人口提供住房，提供就業補助。其政策的著眼點在于掃除一切不合理的障礙，而把是否向城市遷徙、遷徙到哪個城市等留給公民自我選擇。美國城市基礎設施和公共服務的改革模式，也是基于市場機制而進行設計。由于市場機制發揮作用需要一段時間，所以美國很多城市增長政策的出臺往往會略有滯后。典型的例如針對城市的粗放增長，這種現象20世紀20年代開始萌芽，40-50年代再度興起，60-70年代后達到高峰，但直到90年代才列入政策研究議程。城市化政策時間滯后的一個原因，是美國強調市場機制選擇是第一位的，條件不成熟時不能以行政手段強行、提前對經濟、社會進程以及公民的自由選擇予以干預。
通過法律手段促進城市增長美國是一個法治國家。城市化的任何政策不能與現行的法律相矛盾。如果有新的政策，也要考慮變成法律法規，這樣才具有嚴肅性。美國研究機構、規劃師往往也是從法律角度給出城市化政策的建議。早期關于移民數量是否控制、控制多少實際上是通過移民法加以解決的。城市化過程中大量進城人口的住房，是通過“臨時住房法案”(1934)、“公共住宅法”(1937)、“民權法案”(1968)等加以解決。有法可依、有法必依使得城市化落到實處。比如，按照1968年“民法法案”(Civil Right Bill)，有色人種和窮人在租房、買房、申請房貸時如遇到歧視，可向法院、住房和城市發展部(HUD)提起訴訟。1988年的修改案進一步改進了實施辦法，給予HUD更大的司法管理權，并以法律形式要求一切貸款機構向全社會發放貸款名單。又比如針對粗放增長，美國規劃師協會在政府資助下花了8年時間，完成了長達2000頁的“規劃立法綱要”，核心思想是要通過區劃法規的調整對新開發區進行管理。
特殊時期會強化運用行政手段，典型的是羅斯福新政。羅斯福新政被認為是“即興”的政策。根據新政的提議，美國成立了市政工程管理部、公共工程管理部、工程進展管理部、聯邦緊急救助管理部、PWA緊急住房分部、再安居管理局。這些新機構的成立來源于當時羅斯福新政的提議。其中一些機構成立后，經過一段時間運轉后，依法轉變為常設政府部門。例如，PWA緊急住房分部、當時所做的工作是開展貧民窟治理以及建設公共住房，希望借此緩減大城市貧民窟附近地區的急劇惡化。根據1937年的美國住房法案，該部成了后來的美國住房局。但多數機構只是臨時性行政機構，基本目標完成后就予以注銷或合并到別的機構。
發動公眾力量參與推進城市增長。公眾參與代表一種文化，一種機制，一種城市增長的推動模式。在推進城市增長過程中，不管是主動還是被動，美國政府都會深入考慮到如何運用公眾參與推動城市增長。首先，圍繞城市化與城市發展問題的各種非政府組織眾多，政府通過資助這些非政府組織的科學研究，以汲取他們的專業意見。針對美國粗放增長問題，美國政府資助美國規劃師協會進行了8年研究，提出長達2000頁的建議方案。其次，地方城市政府在推進城市增長過程中，與多種社會角色形成廣泛的聯盟，形成公眾參與的統一力量。在所謂“增長機器網絡”中，包括的角色有投資者(投機商、開發商)、有組織的勞動力公司、聯邦官僚機構、地方大學、公用事業和交通公司、新聞機構、市區商業機構(商會、銀行、主要零售商)、藝術機構(博物館、戲劇院、展覽會)等等。
拉美國家的城市化被概括為“過度城市化”，其典型特征是人口高度城市化但缺乏城市就業的支撐。這其中，巴西最為典型。
50年代以來，巴西的工業化進展迅速。60年代至70年代中期的十余年，巴西經濟增長速度年均超出10%，創造了著名的“巴西奇跡”。在工業化的帶動下，巴西的城市化獲得了巨大的初始能量與運動能量，巴西的人口開始大規模地向城市集中。根據1970年巴西的人口普查結果，巴西城市人口第一次超過農村，達到54%。到了1990年代，巴西的城市化水平就達到了70%。也就是不到20年時間，巴西就走完了從城市化中期到后期的所有過程。這個過程幾乎只相當于發達國家的一半時間。但巴西在城市化率快速增長期間，沒有充分考慮到城鄉結構因素、城市基礎條件、工業產業布局、城市體系結構等方面影響，導致城市化率速度增加很快、城市化水平短時間內提升，但城市化的質量卻沒能同步增長。也就是巴西沒有制定相應的城市化政策來“對沖”可能出現的各類城市化問題。
巴西過度城市化的體現
巴西的過度城市化具體反映在以下幾個方面。
——城市化水平超出經濟發展水平。依據聯合國《世界城市化展望》的報告，巴西在拉美國家中的城市化增長速度也是最快的。特別要注意到的是，60年代末以來，巴西的城市化率在躍過50%之后，反而越來越快。實際上巴西從1970年到1980年左右，城市化的增長率約為1.2個百分點，個別年份超過2個百分點。經驗數據表明，發達國家的城市化率從50%-75%過程，基本上也是其現代化的過程，人均國民生產總值增加幅度在3倍左右。但巴西于20世紀90年代之前走完城市化這一過程，人均國內生產總值只提高60%左右。尤其值得注意的是，20世紀80年代起的5年，人均GDP不升反降，成為典型的落入“中等收入陷阱”的國家。
——城市化過程中農業問題突出。2009年巴西農村人口約3300萬，占全國人口17%左右。巴西城市化過程中，城市人口不斷增多，農村人口不斷下降。但農村人口下降并沒有導致巴西農業生產率的相應增長，這根源于巴西特殊的土地制度。巴西70%的土地為私人有所，土地可以買賣。在農村，0.9%的農場主擁有44.6%的土地，而40%的農民只擁有約1%的土地。農場主囤積土地并非為了耕種，而是出于囤積投機需要。在城市化過程中，農場主獲得了更多的土地，耕種產量不斷降低；小農場主的產值雖高但規模小，紛紛放棄耕種。種種不利的情況導致在快速城市化情況下，巴西的農業并未得到同等發展，一批失地、失業、無住房、貧困農民成為農村不穩定因素。
——大城市膨脹，小城鎮發展緩慢。巴西城市體系的結構特點是，圣保羅與里約熱內盧人口規模呈爆炸式增長。1900年，圣保羅與里約都不過幾十萬人口。1950年，巴西第一大城市圣保羅的人口約為250萬人，1980年就達到1350萬人。同期，巴西第二大城市里約熱內盧的人口由290萬人增加到1070萬人全國一半以上人口居住在10萬人以上的城市中，其中9個大城市占全國人口的29%。相比較而言，巴西的小城鎮發展則顯緩慢。1970年代巴西城市化率從50%開始向上攀升，進入城市化中后期階段，人口100萬以上特大城市的數量從4個增加到7個，50萬到100萬的大城市數量從5個增加到7個。而人口2萬人以下的小城鎮數量從3649個降低為3495個。
——各類城市在地理上分布不合理。全國51%以上的人口居住在10萬人以上的城市，其中，9個人口規模最大的城市都在東部沿海地區。1980年，人口超過2萬人的城市中，東南部占59%；北部占4%；東北部占19%；南部占13%；中西部僅占5%。
——貧富人口出現高度分化的現象。根據聯合國人居署2009年公布的一份報告，拉美是世界上貧富差異最大的地區，而巴西又是其中典型的代表。在巴西，50%的財富集中在10%的富人手里，而最窮的10%只有0.8%的財富。
——生態環境污染。根據世界衛生組織公布的91個國家逾1100個城市的空氣污染品質研究報告顯示，巴西城市平均水平比可接受的污染標準高出2倍，空氣品質惡劣全球排名第44。其中，里約熱內盧是巴西空氣污染最嚴重地區。而造成污染的主要原因是工業、汽車和城市垃圾。巴西最大城市圣保羅每天制造垃圾約為2萬噸，75%的垃圾被填埋，13%暴露野外，9%用于植物堆肥，僅有3%得到焚燒處理。生態環境的污染已經直接影響空氣、水的使用。受汽車排放和工業排放的影響所致，巴西最大工業兼旅游城市圣保羅位列全球最污染城市前列。
巴西應對過度城市化的主要做法
為了解決過度城市化問題，巴西政府采取多項政策。
一是實施有利于農村發展的政策。國家設立協調發展委員會，建立基金會，支持農村發展。為了穩定農業和農民，巴西在農村進行土地制度改革。巴西政府對農村占用土地較多的大莊園主荒蕪的土地進行征收。對土地和土地上的附著物分別用國庫券與現金兩種形式征收，價格參考市場價。對于無地、無其他收入的農民，巴西政府通過發放貸款的方式予以支持，一般設定20年的長期優惠貸款期限，并對前幾年的利息予以免除。
二是實施擴展的都市區政策。所謂擴展的都市區，就是采取辦法，讓都市區的核心區與周邊中小城市、小城鎮協同發展。如圣保羅老市區50-80公里半徑范圍內建設了8個衛星城，這些衛星城環境優美，交通相對便利，從事旅游、水產等細分產業，具有一定吸引力。
三是實施區域協調發展政策。巴西區域發展極不平衡，東南部人滿為患，中西部荒無人煙。傳統上，巴西東南部、東北部是人口高度集中的大都市區，而中西部等地方地廣人稀。為了推進區域協調戰略，巴西政府于1956年決定在中西部戈亞斯州海拔1100米的高原上建設新都，定名巴西利亞。實施區域協調發展的政策后，各地區的增長率有所變化，例如原先人口過度集中的東南部的年均增長率呈下降趨勢。而原先中西部基本上無人居住，到了1980年，全國人口的5%居住在中西部地區。
四是實施促進制造業發展的政策。20世紀80年代以來，巴西采取措施，支持勞動密集型企業發展，尤其是在一些中小城市支持紡織、服裝、皮革等產業發展。加大教育培訓力度，提升農村轉移人口的勞動技能。對非正規就業加大管理力度，既保障就業者權益，又引導非正規就業向規模較大的正規就業形式轉變。
巴西在20世紀80年代以來，采取了種種政策措施，試圖校正過度城市化帶來的問題，收到了一定的成效。但也要看到，過度城市化中的許多問題積重難返，遠非短時間內能完全解決。
