近期，因拒絕按照陜西省相關規定，繳納總額為8.5億元的“水土流失補償費”(含1.1億元滯納金)，中國石油天然氣股份有限公司長慶油田分公司(下稱“長慶油田”)名下22個銀行賬號被陜西省榆林市榆陽區法院凍結。其中21個賬號目前已經解封，中石油與地方層面也在積極協商解決。
地方政府向央企追討“生態賬”，央企拒繳并訴至法院，經歷一審、二審、賬戶查封又解封，這一事件的曲折發展備受關注。
紛爭：長慶與地方打起環保官司
“論起長慶在榆林的開發史可追溯到上世紀七十年代，在地方也算扎根很久了。”說起長慶油田，陜西省榆林市政府一位工作人員說：“而水土流失補償費的征收，也實行了多年。駐扎榆林的國企、省企和地方企業，全部如數繳納。只有長慶，不但拒繳，還和地方政府部門打起了官司。”
經過幾十年的發展歷程，目前在陜西省榆林市境內的中石油長慶油田旗下擁有第一采氣廠、第二采氣廠、第三采油廠、第四采油廠、第五采油廠、第六采油廠、第八采油廠等七個生產單位。這七個單位在榆林市境內進行石油、天然氣資源開采。而《陜西省實施<中華人民共和國水土保持法>辦法》規定，“因生產建設、資源開發和其他活動損壞原地貌、植被和水土保持措施而使原有水土保持功能降低或喪失的，應當繳納水土流失補償費”。援引這一條款，從2009年1月1日起，榆林市政府向境內開采企業征收“水土流失補償費”。
但這一做法卻遭到長慶的抵制，其拒絕繳納2009年7月至2012年3月期間的費用。作為“水土流失補償費”征收的職權部門，榆林市水土保持監督總站(下稱“榆林市水保總站”)于2012年11月15日開出水土保持行政征收決定書，要求長慶油田繳納上述時間內的水土流失補償費7.4億元，滯納金1.1億元，共計8.5億元。
2013年年初，長慶油田向陜西省水土保持局提起行政復議。3月，水土保持局作出行政復議決定書，維持原征收決定。隨后，長慶油田向榆林市榆陽區人民法院提起行政訴訟，請求判決撤銷征收決定書。長慶方面認為，榆林市水保總站無收費主體資格，征收項目未經財政部和發改委審批備案，收費依據違法，其具體行政行為應予撤銷，因此拒絕繳納8.5億元的水土流失補償費。
經過審理，榆林市榆陽區人民法院要求長慶油田繳納費用。不服判決的長慶油田又上訴至榆林市中級人民法院，而榆林市中院審理結果維持原判。10月初，中石油長慶油田22個銀行賬號被陜西榆林市榆陽區法院凍結。目前21個賬號已被解凍。
而這并不是榆林第一次凍結長慶油田的賬號。在此之前的2011年，榆林市水保總站曾要求長慶油田繳納2009年上半年欠繳的水土流失補償費1.29億元。中石油拒繳這筆費用，將水保總站告上法庭。終審敗訴后，該公司某銀行賬號被強制劃撥了欠繳的費用。
長慶：拒繳“補償費”有三大理由
在走訪調查過程中，《經濟參考報》記者了解到，此次長慶拒繳“水土流失補償費”主要提出了三大理由：一、陜西省的規定不合法；二、榆林市水保總站不具備征收資格；三、按照開采量計算補償費的方式不合理。
根據榆林市榆陽區人民法院判決書，長慶指出，征收“水土流失補償費”的依據不合法。陜西省的辦法與上位法《中華人民共和國水土保持法》相矛盾，屬于無效地方政府規章。法院指出，根據1991年全國人大常務委員會通過的《中華人民共和國水土保持法》，其中規定，“省、自治區、直轄市、人民代表大會常務委員會，可以依據本法和本地區的實際情況制定實施辦法”。雖然此后的新《水保法》規定“水土流失補償費的收取使用管理辦法由國務院財政部門、國務院價格主管部門會同國務院水行政主管部門制定”，但在舊規定未被廢止、新征收標準未出臺之前，依據上述規定作出具體行政行為，并無不妥。而山西、吉林等省的有關地方性法規均規定了水土流失補償費，因此也并不像長慶油田所稱這是陜西省獨設的費種。
針對長慶提出的榆林市水保總站不具備征收主體職權的論點，法院則指出，根據2011年3月1日起實行的《中華人民共和國水土保持法》和1993年8月1日起實行的《中華人民共和國水土保持法實施條例》，地方人民政府根據當地實際情況設立的水土保持機構，可以行使《水土保持法》和本條例規定的水行政主管部門對水土保持工作的職權。榆林市水保總站是本市行政區域內的水土保持監督管理機構，并已取得《收費許可證》，因此法院不支持長慶方面的理由。
長慶還提出，“水土流失補償費”不管是否造成水土流失、是否治理等，一概按照產量征收，與國家水保法的立法規定不相符，而且收費標準也不符合立法本意。
對此法院審理認為，根據2008年11月陜西省出臺的《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，“石油、天然氣資源開采企業水土流失補償費計征標準為：原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元”，明確規定了以產量計征，且產量依據的是長慶油田向地稅部門申報的數字。因此，收費合法有效。
榆林：油氣開采影響水土保持
“去年，榆林共開采1161萬噸原油、128億立方米天然氣，其中長慶就分別占到830萬噸和110億立方米，基本處于壟斷地位。因此，應該對地方的生態環境破壞作出補償。”一位榆林市政府工作人員說。
而榆林市能源局一位負責人指出，當地對涉及油氣開采的國企、省企、民企都征收水土流失補償費，而且標準一樣。“民營企業都不欠繳，央企還欠下這么大的數額，鬧到對簿公堂的程度，我覺得需要反思一下。”
《經濟參考報》記者曾多方聯系長慶油田西安總部，但一位宣傳部門負責人表示，事情已經過去了，不愿意接受采訪。而長慶駐榆林的相關負責人也拒絕了記者的采訪。
對于此次事件，一位長慶的員工認為，費用的征收并不合理，他說：“我們的技術比地方企業更先進一些，控制污染和水土流失的措施相當好。我們員工都認為這個費用是不合法也不合理的。”
環境專家表示，榆林市地處黃土高原溝壑丘陵區，生態脆弱。油氣田開發既有生態影響，如管道、道路、井場建設帶來的環境破壞；又有污染影響，包括油氣開采排放的廢水、廢氣、含油污泥等。
“石油天然氣開采造成的短期影響可能不明顯，但會破壞地表及植被，長期的話，會對水土流失有一定影響。”陜西省治沙研究所專家張繼平說。
榆林市水保總站指出，按照有開采即有水土流失的定律，長慶油田對資源的持續、大量開采致使原有的水土保持功能降低甚至破壞是事實。
聲音：央地之爭是場利益博弈
地方政府的巨額“環保賬單”以及長慶的接連拒繳行為，引發了許多媒體和專家的關注。許多人表示，這是一場央企與地方政府之間的博弈。
榆林市政府一位工作人員說，地方企業在榆林開采一噸石油資源整體貢獻約500多元，但長慶油田整體下來可能只為地方經濟貢獻30多元。“這一數字清晰反映了我國普遍存在的央地之間因利益分成而引發的矛盾。”
中國能源網首席信息官韓曉平指出，嚴格上說，給地方一些補償不是沒有道理的。因為企業在地方開采資源消耗大量水，特別是陜北這樣的地區，本來就比較缺水。石油天然氣的開采會對當地資源、水土、道路、環境都造成一定影響。“這也體現了央企與地方政府之間的一種博弈。如果處理不好，在全國各地都會成為問題。”
國家發改委能源研究所研究員周大地認為，如果有足夠證據證明油氣企業的確對當地水土流失造成了影響，應該設置生態補償基金。但如何設置、由誰來設置、由誰來監管，這些問題有待進一步探討。
另據了解，中石油高層也和陜西省政府進行了積極協商。在雙方的協調下，長慶油田分公司與榆林市政府近期進行座談，并形成了書面的會議紀要。這也被看作是雙方此次博弈的結果。
根據這份紀要，中石油做出了一些承諾，包括長慶油田支持定邊縣投資建設油氣就地轉化項目，并盡快啟動前期工作；逐年加大榆林所產原油的本地煉化率，從2015年起每年向榆林煉油廠供應原油200萬噸；按照已有的協議和企業生產需求，向榆林已建成的LNG企業足額供氣，并逐年增加榆林地方的天然氣用氣指標等。
榆林市政府方面也認可了這些承諾，最終同意在中石油和陜西省政府的合作協議中“統籌解決”繳納水土流失補償費的問題。
| |
專家：構筑合作共贏的央地關系 |
|
記者 程露 姜辰蓉 榆林報道 |
央企與地方之間會存在某種程度的博弈，這在我國具有一定普遍性。央企駐扎地方，有賴地方政府支持；但對地方而言，央企的經濟貢獻有限，地方的經濟發展和財政增長壓力卻在加大。對此，專家指出，解決央地之爭的深層問題，亟須通過頂層設計，完善現有的法規和機制，深入推進資源稅改革，致力于構筑和諧、共贏的央地新關系。
資源類稅費改革亟須推進
榆林市能源局一位工作人員說，長慶過去把榆林大部分資源都登記了，90年代初期，中石油和榆林達成協議，把一部分資源劃給了地方。“應該說中石油在帶動地方石油經濟發展方面起到了很重要的作用。”他說。
但不少人認為，與央企從地方獲得的利益相比，其所做的貢獻及承擔的責任遠不如地方企業。“陜西地方的石油企業交的是地稅，長慶交的是國稅，對地方財政貢獻有限。這是引發矛盾的一個原因。”長慶油田一位職工說。
除此之外，榆林市一名政府工作人員告訴《經濟參考報》記者，長慶從榆林輸出天然氣，卻在注冊地北京市繳稅，這對資源輸出地來說有失公允。
國家發改委能源研究所研究員周大地認為，可以學習西方某些國家的經驗，通過稅收政策來調整產業布局。比如，很多國外大企業沒有在大城市注冊而是選擇小城市，是因為大城市成本高，而小城市又給出了稅收優惠政策。
對此，陜西省社科院經濟研究所助理研究員劉曉慧指出，我國的稅費機制調整還是有些滯后，比如資源稅多少年了都沒有變化，直到去年才進行了一些改革。“資源稅名義上是中央和地方共享，但管理權集中在中央，地方政府只負責征收，沒有足夠的權限，不能通過調整資源稅的方式來調整地方經濟。”
她提出，一方面，要進一步完善資源類稅費的計征辦法，發揮稅收對當地經濟的調控作用，尤其要對西部資源富集地區進行資源稅改革；另一方面，國家出臺的資源稅改革是全國層面，但區域發展不同，生態環境不同，稅費制定需要適應當地發展狀況，因地制宜。
生態補償機制應設立專項基金
榆林市環保局一位工作人員告訴記者，雖然對于排污費全國有統一標準，但操作起來難度大，榆林的資源型企業很多，一個企業有成千上萬口油井。“我們人員少，地方面積又大，跑一次出去半個月都回不來，檢查起來很困難。”
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快生態文明制度建設，實行資源有償使用制度和生態補償制度。對此，陜西省社科院研究員張燕指出，我國對“水土流失補償費”目前并無明確的全國統一標準，操作起來會更加困難。因此要盡快出臺相關細則。“至于如何評價和補償，這是一個長期工作，應該制定科學的評估方法，對企業獲得資源的利潤、造成的污染等進行系統評估。”
針對補償機制的制定，劉曉慧認為，首先得制定法律和制度，做到有法可依，而且要出臺具體的措施和標準，因為各個地區情況不一樣，不可能制定統一標準。“可以讓能源資源企業出資成立專項基金，用于治理當地被破壞的生態。”
“而且要專款專用。”周大地說：“水土流失補償費不能拿來蓋政府房子、買車，或支持別的與此無關的項目。基金的錢不能直接給地方政府，而應進入退耕還林、水土保持渠道，然后進行評估，長期追蹤。”
央地關系應尋求合作共贏
長慶油田一位職工告訴《經濟參考報》記者，事情發生后，職工情緒比較大，認為地方政府對國家某些法律條文條款斷章取義，用在他們身上。
“其實政府也有自己的難處。一些央企長期以來享有優越感，對地方政府和民眾不夠尊重，導致氣氛很緊張。”榆林市能源局一位工作人員說：“一個企業在地方開采資源，征地、管道、運輸、后勤服務都需要當地支持。企業應該跟地方政府和當地居民搞好關系，多溝通，換位思考。”
針對此次長慶油田拒繳8.5億元水土流失補償費的事件，北京德恒(西安)律師事務所律師何玉輝指出，如果央企對地方政府法律法規有疑義，可以建議有關部門進行修改，但不能抵觸法律法規的施行，相反，央企更應該帶頭遵守地方的法律法規。
劉曉慧指出，央地關系近幾年更加復雜多變。一方面地方歡迎央企落戶，畢竟它們實力強，能促進當地經濟發展，形成產業鏈，對調整當地經濟產業結構、帶動就業和服務業，都有好處。
但另一方面，地方政府對央企沒有話語權，沒辦法管理。“我覺得，從整個國家層面來說，央企有社會責任和義務。落戶地方以后，社會責任和價值或多或少應該在當地體現得更多一點，這樣才更受歡迎。”
對于央企與地方政府今后的關系，張燕希望，央企在地方能真正起到統籌全局的作用，在地方經濟陷入苦難時，可以起到推動和收納的作用，并且可以惠及地方民眾；地方政府也應一視同仁，對央企給予應有的支持政策。
“央企和地方政府之間應是合作共建的關系，而非對立。它們最終需要實現共贏，而非此消彼長、此長彼消。”劉曉慧說。
