 |
|
|
山東鄒平縣孫鎮農業科技種植園的工人在田間收獲紅薯。該種植園流轉了附近農村的一千畝耕地。新華社發(董乃德 攝) |
|
我國當前承包權耕地12.77億畝，集體建設用地2.5億畝，共15億畝農用地。有測算，這15億畝土地可以刺激中國經濟百萬億市場。如何避免土地流轉成為少數人的“盛宴”，如何讓土地流轉惠及更廣泛民眾和更多經濟領域，值得認真探究。
“三中全會后，大家都在盯著農村的土地，覺得會喚醒大量資金。”中國科協副主席、原廣西壯族自治區人民政府副主席陳章良28日在城市中國計劃2013年度論壇上表示，我國當前承包權耕地12.77億畝，集體建設用地2.5億畝，共15億畝農用地。有測算，這15億畝土地可以刺激中國經濟百萬億人民幣市場。但值得注意的是，如果我們僅是盯著這15億畝土地而沒守住18億畝紅線，后果將非常嚴重。
備受關注的土地制度改革，在三中全會召開之時迎來轉機。農村土地市場成了人人爭搶的香餑餑，土改受益股更是連續漲停。
對此，業內人士指出，建立城鄉統一的建設用地市場，意味著土地價格形成機制將有根本性變革。但我們必須注意到的是，在多方認為農村土地流轉將撬動大量資金的同時，一方面土地流轉將有利于保護農民財產權，但另一方面，由于地域差異可能會進一步擴大地域不平衡和貧富差距。因此，應避免土地流轉成為少數人的“盛宴”。
激活百萬億市場
“《決定》的出臺，無疑打破了城鄉土地隔離，意味著國家把土地資源的配置真正交給了市場。”國土資源部土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云表示，建立城鄉統一的建設用地市場，意味著以往單一的土地出讓方式可能被打破，因為農民承包土地，也可以通過股份合作方式轉包或者轉讓，這對房地產市場而言，可能迎來更多機遇。
鄒曉云認為，新土改如果能真正按計劃推進，其所帶來的改革紅利將隨著改革的深入而越來越大，持續時間至少二三十年。“十八屆三中全會提出的土地改革內容超過預期，僅‘同等入市同權同價’一條，就是革命性的改革，是非常重大的突破。”
那么此次農村土地受益規模究竟有多大？公開信息顯示，截至2011年上半年，全國農村實行家庭承包經營的耕地面積為12.77億畝；截至2010年，農村集體建設用地約為2.5億畝。即便不包括農民承包的林地、草地等，十八屆三中全會將激活的農村土地至少達15億畝。
15億畝土地將帶來多大的市場？據專家估算，僅承包耕地一項，每年將撬動1.3萬億元資金，而建設用地市場更大。
根據《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》，到2010年，全國城鄉建設用地規模為2488萬公頃，其中城鎮工礦建設用地848萬公頃。據專家介紹，城鄉建設用地可分為城鎮工礦建設用地和農村建設用地兩類。由此可估算出，2010年我國農村建設用地規模約為1640萬公頃，即2.46億畝。
打破二元結構，帶來農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2012年國土部公布的全國土地出讓面積和合同成交價款分別為32.28萬公頃和2.69萬億元，每畝的價格約為56萬元。據此測算，建立城鄉統一的建設用地市場后，2.46億畝的農村建設用地價格或高達130多萬億元。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究規劃部主任文輝在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，基于以上背景，此次土改意在體現農民的財產權益，并通過制度創新促成農村土地的流轉，真正讓農民的財產權得以“顯化”。
根據我國的土地管理法等相關法規，在二元制結構下，我國農村集體用地包括農用地、建設用地、未利用地，而建設用地又分為經營性和非經營性兩類，其中，農村集體非經營性建設用地主要指宅基地。
多地加速試點釋放紅利
日前，國土資源部批復同意《廣東省深入推進節約集約用地示范省建設工作方案》，東莞作為四個試點城市之一，東莞市政府辦公室印發實施《關于建立健全常態化機制加快推進“三舊”改造的意見》稱，東莞的“三舊”改造政策延續并將長期化，并且要加快存量土地二次開發。
“三舊”指的是舊城鎮、舊村莊、舊廠房。“三舊”用地多為集體建設用地。因此，“三舊”改造是從另一角度進行農村建設用地流轉。
東莞“三舊”改造方案顯示，若選擇出讓土地，企業、村集體除取得原有補償外，可以分享30%-60%的土地出讓純收益;原已征收的土地改變用途，如由工業改變為商住，補繳的出讓金原村集體可分成40%。
對于集體選擇不進行土地出讓的，方案指出，允許原擁有土地使用權的企業自行改造和市場主體收購連片地塊集中改造，并收取較低的定額土地出讓金。
數據顯示，2010年至今，東莞市“三舊”改造共產生土地出讓金和土地稅費67.80億元，市政府返還給鎮、村兩級65.34億元，占96.4%，其中鎮60.65億元、村4.69億元。
與此同時，就在三中全會閉幕前一天，廈門首例農村宅基地進行拍賣。資料顯示，參與這宗拍賣的土地是集美區灌口鎮灌口村三組住宅，土地使用類型為集體土地使用權。拍賣標的總建筑面積1216.5平方米，起拍價為470.78萬元。根據拍賣公告，該標的同時具備《集體土地使用權證》和《房屋所有權證》兩證。
而值得注意的是，雖屬宅基地，但其吸引力卻不可小覷，以至拍賣現場達到火爆的程度。先后有10多位競買人，經過半小時的激烈爭奪，最終落槌價為680萬元，溢價達44%。
有業內人士稱，如果拍賣等到三中全會閉幕后進行，強烈的土地改革信號或將帶來更高溢價。
隨著三中全會土改信號的釋放，農村土地改革正在提速。全會閉幕次日，安徽便宣布在20個縣區試點農村集體建設用地流轉。指出2015年底前實現農村集體所有的國有土地確權登記證發證全覆蓋。建立宅基地退出補償激勵機制。發展土地流轉信托，建立宅基地退出補償激勵機制。此外，深圳鳳凰農地也再次打破了原有分成模式進行入市。
貧富差距有擴大風險
值得注意的是，新希望集團董事長劉永好此前指出，應警惕因土地價值不同而造成的新的不平衡。
“大城市周邊的農民通過城市化的改造獲得了很多補償，可以享受到此次土改的絕對紅利，但偏遠地區的農民可能根本一點都享受不到。”劉永好表示，東西部地域差別、城市差別、距離城市遠近差別將造成一個又一個的剪刀差，最終只能是城邊的極富，遠處的越來越窮。就像新疆的房價不能和北京比一樣，就連北京邊上的河北也不能與北京相提并論。深山中的農民更是如此，這樣下來，差距將會越來越大。
萬科副總裁毛大慶也認為，城鄉一體化，改變二元結構，并不能解決根本問題。“中國土地制度的問題在于，新中國成立后的一段時期中，農村的土地跟城市的土地還沒有這么大的差別，那是因為城市的土地沒有給城市人帶來什么資產的變化，或者財富的增長。”
“但是改革開放之后，尤其是最近15、20年，由于資源配置不合理，導致城市土地和房地產市場化之后，形成了資源和財富的互動，使得擁有城市戶口和城市資產成為個人和家庭資產配置的一個重要通道。于是城鄉二元問題出現了。”毛大慶認為，城市土地后面掛著一大堆資源，包括醫療、養老、咨詢、文化等等。這些都是傳統意義上的城鄉矛盾，不是僅僅解決土地問題就可以解決得了的。
此外，毛大慶同時指出，不是農村的土地都能變為財富。“其實大量的都變不了，有個城市吸引力調查，結果是全國只有40到50個城市對人的移動有吸引力。換言之，有吸引力的城市才四五十個，農村哪有吸引力？沒有吸引力，地變不成財富，誰會要他的地？他流轉給誰？”
中央已注意到此類風險。陳章良透露，中央層面要求對如何避免在城市出現貧民窟進行調研。在沒有足夠的財富時，雖然土地流轉出去，但進了城的農民仍難以在城里生活。可能剛生活幾個月，就沒有錢了。因此，變得又想回農村了，可那時他已經沒有地了。
對此，中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文表示，農村土地入市增值收益不能都給失地農民，必須要覆蓋政府、土地開發商、大部分市民、失地農民、遠離城市農民五個群體的利益才可以確保農村土地流轉的公平。要避免土地流轉成為少數人的“盛宴”。