進行新型城鎮化建設，首先要改變各級政府用行政命令推動城鎮化的辦法，要通過市場運作和政府的土地利用規劃來提高城鎮化效率。市場運作是基礎，政府主要是順勢而為；其次，應按照十八屆三中全會通過的《決定》精神，建立跨城鄉的全國統一的勞動力、土地和資本市場，以便資源流向效率和回報最高的地方；最后，要改革行政層級制度，重新界定市場的職責，重新組織城市財政。只要解決體制問題，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的。
城市意味著人的親近性、密集度和接近性，可以面對面交流、沖擊，產生新的思想、新的概念、新的技術，這是城市最大的功能。城市化可以提高整個經濟的效率。以上觀點是經濟學普遍共識，這和國內對于城鎮化比較普遍的認識似乎很不一致。這也是很多問題分歧的起點，就是我們對城市化的功能有不同的認識。
舊型城鎮化有兩個特點：一是土地的城市化優先于人口的城市化，城市化變成了土地開發。也就是說，城市化不是去發展思想生產，變成了開發房地產；二是“攤大餅”式的城市發展，各地爭相建設超大規模的城市。城市專業化程度很低，千篇一律。
關于城鎮化發展道路，實際上我們已經討論了好多年。最先是普遍認為城鎮化進度太慢，和相同水平的國家相比，我國的城鎮化水平比較低。大概是21世紀初期，中國的城鎮化迅速發展，但在這個過程中出現了不少問題，如“造大城”和“攤大餅”，這些問題其實都涉及城鎮化基本方向的問題。
我認為，中國在整個改革和發展中都存在一個問題，就是對一些改革發展的基本問題有不同意見和看法，事先并沒有弄清楚。在改革進行中，大家的注意力都放在一些比較現象層面的問題上。實際上，基本問題沒有弄明白，現象層面的問題是沒有辦法弄清楚的。所以，對于中國的城鎮化道路，我想談的是對一些基本問題的看法。
城鎮化在現代發展中的地位和作用
先說第一個問題，城鎮化在現代發展中的地位和作用是什么？這是一個最基本的問題。就像21世紀初期討論股市的時候，討論集中在漲或者不漲，有沒有泡沫。有一次證監會召集的高層討論會上，有學者提出一個問題——股市是干什么的？應該先要把這個問題弄清楚。實際上，當時是兩種意見。一種意見認為，股市的作用就是方便企業融資，特別是按照當時證監會的說法，中國是一個社會主義的國家，股市發展主要是幫助國企融資。另外一種觀點可能更經濟學書呆氣一點，說股市是一個有效配置資本資源的裝置，它要給好的企業資本，剝奪壞的企業使用、浪費社會資本資源的權利。事實上，股市最后所有的問題都歸結到這個基本問題上。不同的方針有不同的做法，結果也造成了各種各樣的問題。
城鎮化也是一樣，到底為什么要城鎮化呢？城鎮化的作用是什么呢？兩三年前最流行的看法，認為城鎮化是增加需求、拉動增長的一種重要的途徑。這個意見在一年多以前受到了很多人的反對，提出了第二種意見，說城鎮化是工業化、現代化的結果，而不是一種推動力量。努力搞工業化，人口就會向城市聚集，城鎮化就可以得以推進。
我個人認為，這兩種意見好像都有問題。發展經濟學所公認的城市化在工業化和現代化當中的作用，與上述認識是有很大的差別的。
美國布朗大學專門研究城市化的教授W·亨德森，在2007年寫了一篇名為《中國的城市化：面臨的問題及政策選擇》的文章，他總結了整個發展經濟學和城市經濟學，對城市化的功能提出了一些公認說法。
這篇文章認為，從世界范圍來看，一個國家在從低收入向高收入邁進的過程當中，城市化一直是快速收入增長和工業化的內在組成部分。它為什么是一個內在的組成部分呢？說得簡單一點，就是因為城市化可以提高整個經濟的效率。亨德森認為，現代化離不開城市化，因為大部分制造業和服務業活動在城市中開展，效率更高。
美國哈佛大學經濟學教授E·格萊澤，在另一本書《城市的勝利：城市化如何讓我國變得更加富有、智慧、綠色、健康和幸福》(2011年)里，提到佛羅倫薩為什么可以成為文藝復興的一個起點城市呢？就是有才能的人都到這里來交流思想，從交流思想一直到交流繪畫的技術，于是佛羅倫薩就成了文藝復興的起點。諾貝爾經濟學獎獲得者盧卡斯也認為，城市是增長的發動機，創新的孵化、精湛技能的培育，無不在城市進行。
E·格萊澤的書里有大段講城市的功能。他強調，城市意味著人的接近性(proximity)、密集度和親近性，在這樣的情況下，就形成了一個“思想市場”。思想者通過在自由的思想市場上的競爭和合作實現創新。科斯在去世前寫的關于中國改革的書里，特別強調思想市場。科斯認為，中國現在一個大的缺點就是缺乏思想市場。
2007年中財辦請了新增長經濟學代表人物、美國經濟學家羅默等國外學者來中國做“十二五”計劃預研究。羅默來了之后，在北京大學做了一個報告，強調中國城市化要加速。他說，城市化的最大作用是什么呢？就是城市能夠有效地生產思想(ideas)。在城市當中，因為有人的親近性、密集度和接近性，所以通過人和人之間的面對面的交流、沖擊，就可以產生新的思想、新的概念、新的技術，這是城市最大的功能。
以上觀點是經濟學普遍公認的認識，但和國內對于城鎮化比較普及的認識好像很不一致。這也是好多問題分歧的起點，就是我們對城市化的功能有不同的認識。
但是，城市化也有它的負面效應。就是因為城市化人口密集，就會造成交通擁堵，垃圾處理、公共衛生管理變得復雜和困難，治安管理的難度加大。總而言之，城市生活的成本就會比較高。顯然，我們應該盡量發揮城市的正能量，盡量減少負面效應；如果正能量沒發揮，負面效應很大，那就會出問題。中國舊型城鎮化的問題就在這里。
舊型城鎮化存在的問題和產生根源
舊型城鎮化有什么特點呢？有一個從現象上就可以看出的特點，就是土地的城市化優先于人口的城市化，城市化變成了土地開發。土地的城市建成區的面積增長，比城市人口的增長要高好幾倍。城市的市中心的容積率比發達國家要低得多，城市人口的人均占地面積比發達國家多得多。也就是說，城市化不是去發展思想生產，變成了開發房地產。在城市化的過程中，提高效率的功能發揮不大，而這是它的基本作用。
第二個特點是“攤大餅”式的城市發展，各地爭相建設超大規模的城市。我國的城市專業化程度很低，千篇一律。只要擴大規模就可以，同構化很嚴重。在亨德森的上述文章中就講到一個問題，他說，總體看中國的城市化進度比其他國家落后，城市居民的數量比世界其他同樣發展水平的國家要低。但是，出現了一個很特別的情況：一方面是小城市偏枯，另一方面又有特別多的特大規模城市，也就是說500萬人口以上的城市特別多。這樣的城市運作效率是很低的，北京就是這樣的例子。而全國有很多很多這樣的城市，正在向特大城市邁進。
關于城市的發展，亨德森講到一個結構變化的規律。在工業化時期是農村人口移向城市，所以制造業先在城市中發展起來。但是很快，大概在20世紀中期，制造業的技術變成了一個非常一般性的、標準化的技術，并不要求工人有很高的教育水平、知識水平和技術水平，而在城市里的生活成本又比較高，所以，這些制造業企業就從大城市移向小城市。
我們“攤大餅”式城市發展的結果是把金融業、服務業、制造業還有政府都放在里面。各種專業的人員，包括大部分的制造業集中大城市，而制造業里面的工人叫農民工，農民工是沒有城市化的，實際上他不是市民，他的知識和技術水平其實都是比較低的。這就出現了“偽城市化”的問題。關于城鎮化率，現在有兩個數字，一個是國家統計局說的52%，但是其中有相當一部分是偽城市化，就是實際上不能參加羅默說的生產思想(idea)過程，只是做一些簡單加工。如果把這部分刨掉之后，我國的城市化率只有35%。
這樣的舊型城鎮化就造成了很多問題。
首先是大拆大建，侵犯民眾利益。其次是小城市偏枯，特大城市瘋長。最終結果就產生了兩個效率問題：城市建設過程中占地面積過大，投資效率低下，各級政府債臺高筑，威脅國家金融體系的穩定。資源的稀缺決定了做事情時間上和空間上不能錯配，今天只能做今天的事，明天的事不能放在今天做。以后你該干的事，你現在非要干，那就是債臺高筑，就得借錢。這又引出第二個經濟學的基本常識——借了錢是要還的。但是，很多人好像沒有這樣的概念，在城市建設中，只要能借到錢就往里投。
現在有一些研究，發現我國現在的資產負債表杠桿率太高，杠桿率太高就有出現系統性風險的危險。以前以為主要是企業的負債率太高，這兩年發現各級政府的負債率也很高。根據國務院的要求，現在審計署正在審計，本來說10月要公布，到目前為止還沒有公布，這個數字大概不小。
舊型城鎮化造成的另外一個問題，就是建成的城市運作效率很低。城市提高效率的好處沒有充分發揮，但是負面效應卻充分顯露：交通擁堵，生態環境惡化，城市運營成本高昂。北京就是一個典型，每個人的生活半徑都很長，每天幾百萬人進來一次，出去一次。空氣污染甚至到了爆表的程度。
對于舊型城鎮化造成的問題，中科院院士陸大道等已經呼吁了很多年。為什么會產生這些問題？追隨他的研究進行梳理，主要有下面幾個原因：
第一個原因是政府主導了城鎮化的過程，把造城當成是提高政績的重要甚至是主要的手段。城市的來源無非是兩個：一種情況是從“市”來的，有交易的需要，就要集聚，于是在中世紀的時候就出現了城市；還有一種途徑具有中國歷史的特點，是從“城”來的。城在中國的古漢語里面是都，是政治中心。在中國的歷史里，城市是從“城”來的。在計劃經濟之后，就沿襲了這個格局。我戶口本上的籍貫是重慶
。重慶過去是西南地區的經濟中心，因為它在三峽的上游，但是計劃經濟下，就比不上成都，成都是省會。華北地區政治中心在北京，經濟中心在天津
。但是，后來經濟中心都敵不過政治中心。這是整個經濟社會組織的格局造成的。
第二個原因是就是土地產權制度。我國現在土地產權制度是兩塊：農村那一塊是集體的，最終擁有者是農民，但實際上沒有處置權利，也得不到利益；城市土地按照1982年憲法的規定，城市土地屬于國有。所以，城市化過程中就出現這樣的問題：農村土地要轉到城市，先有一個征購，再轉成國有進行招拍掛。而農村土地征購的時候，按照規定，是要按照土地的農產值定價的。這就造成轉成城市土地后，形成的差價非常大。這個差價就屬于新所有者所有，農民無法享受。因此就造成了很大的一個推動力量，要造大城，攤大餅，要盡量把城市規模做大。這不僅可以表現政績，還能夠有財政的支持，這就出現了所謂的土地財政的問題。
還有一個原因是中國的行政級別是層級化的。本來市場活動中，城市和城市之間是平等的，但我國不是。我國有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市和鄉鎮。越上級的城市支配資源的能力越大。反過來，越大規模的城市往往明文規定的行政級別，或者是潛在的行政級別就越高。這就造成了一種循環，就是上級城市可以運用更大的權力吸取資源，擴大自己的規模。規模越大以后，它的行政級別或者是實際的行政級別越高。這就造成了一種循環，現在的小城市很偏枯，而大城市擴張得太厲害。這么一些很深層的體制上的原因，造成了舊型城鎮化的造城運動很風行。
走出發揮城市創新功能的城鎮化道路
那么，如何解決這些問題？我認為，這必須和十八屆三中全會通過的《決定》提出的全面深化改革相聯系，改變體制上的一些缺陷，把這些缺陷改掉，新型城鎮化才有可能成功。
結合亨德森以及陸大道院士批評造大城運動的研究和觀點，我認為，進行新型城鎮化建設，首先，要改變各級政府用行政命令推動城鎮化的辦法，要通過市場運作和政府的土地利用規劃提高城鎮化效率。市場運作是基礎。政府應做什么？主要是順勢而為，土地運用的規劃要由政府來做。同時按照規劃，政府進行管制。農用土地、城市工商用地和住宅用地應該有劃分，這個劃分要有行政權力的管制。
其次，按照《決定》所說的，建立跨城鄉的全國統一的勞動力、土地和資本市場，以便資源流向效率和回報最高的地方。
最后，要改革行政層級制度，重新界定市場的職責，重新組織城市財政。這是《決定》中提出來的，其實都可以做到。只要解決體制上的問題，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的。
十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定，我認為，這些都有利于推行更有效率的城鎮化。現在應該全社會共同努力，推進新型城鎮化建設。有關改革會沖擊原有的利益格局，需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難，把各項改革落到實處。另外，在深化改革的過程中也要考慮實際的困難。因為現在城市建設雖說效率很差，但它各個環節之間經過磨合，大體上可以協調運轉。比如說大規模城建投資，可以賣土地，賣土地就可以充實收入。如果一個環節發生了改變，其他的環節就會和它發生矛盾。舊型城鎮化的問題是長時期的偏差造成的結果。當推行改革的時候，不能不考慮到實際會發生的困難，要做通盤的設計考慮。以《決定》中提到的地方政府可以發債為例，這是一個很復雜的工程，地方政府可以發債，那么什么情況下可以發債？誰對債務進行負責？怎么監督？有一整套問題需要解決。
所以，政府、業界、學界都要加強學習，提高水平，對自己的行為方式做出調整。在學習十八屆三中全會文件的基礎上，深入研究城鎮化有關的各種問題，支持幫助政府來執行這些改革計劃。總體看，我認為我國城市化現在的水平還很低，和城市化有關的各個行業大有用武之地。相信我們可以走出符合我國實際、能夠發揮城市創新功能的城鎮化道路。我期盼著這一天的到來。