■深化改革轉型發展專家談
中國社科院學部委員、財經戰略研究院院長高培勇在接受《經濟參考報》記者專訪時表示，預算體制改革只能也必須著眼于“治本”——針對長期存在于我國政府預算管理體系中的體制性“頑疾”，做釜底抽薪式的大手術。
《經濟參考報》：即將召開的三中全會將制定全面深化改革的總體方案，30多年的歷史經驗表明，財稅體制始終是改革的“牛鼻子”，破解當前諸多難題，財稅改革是瓶頸地帶和焦點環節。您認為下一步改革的方向應該怎么把握？
高培勇：當前制約我國經濟社會發展的許多具有全局性影響的問題，如地方債務風險、產業結構調整、城鎮化推進、改善民生導向和宏觀經濟政策布局等，都同財稅體制密切相關。可以說，財稅體制改革牽一發而動全身，已經成為全面深化改革開放的突破口和主線索。
一旦聚焦財稅體制改革并深入到其所牽涉的多方面因素，又會發現，解決當前的突出矛盾固然是財稅體制改革的一個重要著眼點，但圍繞它的研究和謀劃，應當也必須從頂層設計和總體規劃入手。其中，事關財稅體制改革根本方向的四個問題，當在優先考慮之列。
這四個問題就是財政體制要不要堅守“分稅制”？稅制結構要不要增加直接稅？預算管理要不要真正實行“全口徑”？政府支出要不要穩定規模并轉換結構？這四個方向性問題，對于啟動下一步的財稅體制改革是極為重要的。只有在大方向明確的條件下，才可以避免出現一些似是而非的決策，改革才不至于出現周折或反復。
《經濟參考報》：在這四個問題中，作為國務院部署的2013年深化經濟體制改革重點工作之一，下氣力推動建立“公開透明規范完整”的預算體制，已經被提上議事日程。是否意味著這個問題已經到了非改不可的地步？
高培勇：確實是這樣。在我國，預算收支不等于政府收支，是一個久治未愈的心腹之患。從2003年黨的十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預算管理”的改革目標迄今，已超過10年時間，盡管國家先后推出了一系列的調整、整合動作，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算四類預算的現實格局，但這一矛盾始終未能真正緩解，甚至有趨于常態化的傾向。
《經濟參考報》：一般人只籠統知道有政府預算，對這四種分類鮮有了解。請您具體解釋一下，這四類預算和全口徑預算管理是什么關系？
高培勇：公共財政預算，這類收支有統一的制度規范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準，且可在各級政府層面統籌使用。故而屬于規范程度最高的政府預算；基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現實中被視作相關部門的“私房錢”。其收支的運作，既不需通過各級人民代表大會的批準程序，也不可能在各級政府層面做統籌安排。故充其量只能算作“備案”性的審議；社會保險基金預算，雖有相對規范的收支內容、標準和范圍，并實行專款專用，但其編制和執行的主導權既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告，故而亦屬于“備案”性的審議范疇；至于國有資本經營預算，則一方面，進入預算視野的范圍仍限于部分國有企業，而且上交預算的國有企業利潤比例遠低于國際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業內部封閉運行。故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。
按照2013年的預算數字計算，在包括上述所有四類預算收支的盤子中，公共財政預算收支所占的比重，僅為65%上下。其余的三類預算收支所占比重數字加總，高居35%左右。這意味著，當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑預算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，距離十六屆三中全會設定的目標，還有相當長的一段路要走。
《經濟參考報》：這種不規范的預算格局，對我國經濟社會發展產生了哪些不利影響呢？
高培勇：近些年，我們一再地遭遇各種難以跨越的難題都與這一問題密不可分。
一方面，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規模及其占GDP比重的統計指標。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預算所能揭示的，僅僅是公共財政預算收支的規模及其占GDP的比重。也正是出于上述的原因，對于我國宏觀稅負水平的判定，至今仍無一個相對清晰且為人們所能接受的標準。
即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2012年，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質完全相同，但由于分屬于規范性程度不同的預算，其中相當的部分又被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門、不能統籌安排的“私房錢”，由此既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現象下潛藏了政府收入不斷擴張的現實內容。
既不能將所有的政府收支納入統一的制度框架，各級人民代表大會對政府預算進行的審批只能是“區別對待”式的。既不能將全部的政府收支關進統一的制度籠子，本屬于同一性質的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。毋庸贅言，建立在如此基礎之上的政府預算，當然談不到完整規范，更談不上公開透明。
因此，下一步財稅體制改革不容回避的是，真正下決心把“全口徑預算管理”落實到位。
《經濟參考報》：實現“全口徑預算管理”最終要達到何種目標？
高培勇：實行“全口徑預算管理”改革的最終目標，可以也應當鎖定為：實現作為立法機構的各級人民代表大會對同級政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級人民代表大會和全體社會成員的監督之下。也就是說，所有政府收支都應當取得立法機構的授權。只有取得授權，政府的活動及其相應的收支才具備合法性。
鑒于“全口徑預算管理”可以區分為立法和行政兩個層面，兩個層面的“全口徑預算管理”互為依托、彼此關聯，并且，行政層面的“全口徑預算管理”又系立法層面“全口徑預算管理”的基礎，建立“公開透明規范完整”的政府預算體制，可以也應當從行政層面的“全口徑預算管理”——讓財政部門統攬政府收支管理權做起。
由行政層面的“全口徑預算管理”到立法層面的“全口徑預算管理”，再到“公開透明規范完整”的預算體制的建立，可能是我國政府預算體制改革的必由之路。