當年蜚聲中外的大包干發(fā)源地，“中國改革第一村”——安徽省鳳陽縣小崗村近年來大力推進土地流轉，將土地集中后轉包、轉租招商引資，以期借工商資本“入農”帶動經濟邁入“富裕檻”，實現農業(yè)農村現代化。
《經濟參考報》記者調查發(fā)現，在小崗村土地“化零為整”過程中，工商資本大舉進入帶來新氣象的同時也出現了不少新問題，如企業(yè)經營的土地出現大面積拋荒與閑置，行政力量過多介入致使流轉中部分農民權益受損，引發(fā)當地群眾的不滿和質疑。業(yè)內人士認為，亟須從政策層面完善土地流轉的限制性政策和退出機制，從而避免新一輪土地集中過程中出現的“新圈地運動”。
工商資本大舉進入 土地流轉提速
近年來，隨著工商資本大規(guī)模進入，小崗村土地流轉進入新階段，流轉速度明顯加快。截至目前，小崗村1.9萬畝耕地的土地流轉率達到44.2%，接近全國平均水平的兩倍，已轉包的8400畝土地絕大部分交由農業(yè)產業(yè)化企業(yè)經營。
目前進入的企業(yè)主要包括：美國GLG集團(糖業(yè)加工；一次性買斷500畝，實際流轉1000畝)、廣東從玉菜業(yè)(蔬菜種植；一次性買斷260畝，實際流轉1300畝)、普朗特(農業(yè)觀光；流轉500畝)、金小崗(種植藍莓、大櫻桃、觀光旅游；流轉1300畝)、鴻浩公司(種植黃花梨；流轉780畝)、天津寶迪(種豬養(yǎng)殖；流轉600畝)以及鳳陽縣的小崗面業(yè)(流轉500畝)等。
這些企業(yè)大多是2009年以后當地政府通過招商引資引進的項目。從玉菜業(yè)小崗公司董事長曹勇說，2008年他作為從玉發(fā)展項目的選址負責人到小崗做過短暫考察，因考慮到當地缺水而放棄落戶小崗村的打算。但當時縣里一位主要領導熱情地從安徽追到廣東，并讓水文局出示一摞文字材料證明小崗的地下水可用于蔬菜生產灌溉。從玉菜業(yè)最終決定在小崗發(fā)展。
小崗村“村兩委”是土地流轉、引資入農的積極推動者。小崗村村委會副書記余謙坦言，“對于土地流轉，村集體一開始的態(tài)度就是為了讓招商項目能落地，屬于先有項目后有地，被動式去搞土地流轉；然而現在則開始積極作為、主動介入，即先把土地流轉集中，再找項目結合在一起。”
記者經調查發(fā)現，這七八家企業(yè)進入小崗“務農”目的有較大差異：一類是“帶著情懷”搞農業(yè)，如GLG集團投資者是一名美國華裔，為鄉(xiāng)村發(fā)展而落戶于此。二是帶著“淘金夢”搞農業(yè)，如金小崗流轉了1300畝土地，種植美國大櫻桃、藍莓等高價值農產品，同時發(fā)展休閑觀光農業(yè)，已開始顯出效益。三是“有名無實”搞農業(yè)。有的企業(yè)進來“拿地”后多年不務農，卻不斷申報政府項目資金；有的企業(yè)名曰種果樹，土地卻長期半拋荒，并申請財政部門特色種植獎勵項目資金。當地一些干部、農民向記者反映，“小崗是一個名氣大比較容易申請到項目的地方，從名目繁多的惠農項目資金中分一杯羹也是他們的目的。”
“圈而不用”致農田拋荒閑置
記者獲悉，2009年以來，小崗村招商引資的7家企業(yè)中有4家企業(yè)因為“市場定位不準”、“缺水”等各類原因導致“經營不善”，租用的土地存在不同程度的拋荒或半拋荒狀況。
《經濟參考報》記者調查發(fā)現，小崗村被企業(yè)流轉的數千畝土地中，有不少經營情況令人憂慮。一是有的企業(yè)長期“圈而不用”，導致大量耕地被長期閑置或拋荒；二是處于半拋荒狀態(tài)，地里雖然種上林木，但早已是長久無人問津；三是“反租倒包”，如從玉菜業(yè)約800畝耕地在拋荒幾年后，以400元每畝的價格租給鄰村一家面業(yè)公司；GLG集團以100元每畝的價格將200多畝土地倒包給當地村民種植甜葉菊；四是部分被流轉的土地直接被企業(yè)用作建設用地。
在通往小崗的道路旁有一處閑置土地特別引人注目，這塊土地屬于廣東從玉菜業(yè)。記者了解到，這家企業(yè)曾許諾來此從事蔬菜種植，但村民反映“多年沒見種出一棵菜”。村民周多妹指著周圍的土地說，“幾百畝地荒了好幾年，草都長的唬人。哪里是什么‘從玉菜業(yè)’，‘從玉草業(yè)’還差不多！”
“一夜之間，多家企業(yè)來小崗租地，租地面積一家比一家多，小崗村民以為迎來‘歷史性的發(fā)展機遇’。”嚴俊昌和另一位大包干帶頭人嚴美昌說，然而不久后村民發(fā)現，企業(yè)流轉的土地，很多都在“曬太陽”，有的閑置了好幾年，“從玉菜業(yè)租地一千多畝，幾年沒見種過一棵菜。”對此，從玉菜業(yè)小崗公司董事長曹勇解釋稱，項目建成之后發(fā)現缺水仍是“最致命”的制約。
在遠離主干道的偏遠地段，企業(yè)流轉后的土地拋荒和半拋荒狀況也較為嚴重。在村民帶領下，記者來到小崗“友誼大道”盡頭，一片約200畝的拋荒地已經長滿荒草，隨后又看到，鴻浩公司流轉的500畝黃花梨項目土地上，有的樹苗已經一米多高了還沒有移栽，有的地方則出現又高又密的荒草。
眼見一些土地被拋荒閑置，小崗村民十分痛心。“如果企業(yè)種的比農民好，咱欣慰，如果種的還不如農民，甚至撂荒，那讓人反感。”小崗村民嚴立田坐在自家被拋荒的地頭上心疼地淌眼淚。有些農戶開始偷偷私種，但被發(fā)現之后，種的麥子被直接毀掉，小崗村民一度為此到縣里上訪。
當年大包干帶頭人嚴宏昌說，“地都荒了，農民雖然拿到錢，但全國都像小崗這樣，國家不就危險了？”
警惕流轉“走樣”侵犯農民權益
《經濟參考報》記者在小崗村采訪發(fā)現，在加速土地流轉的過程中，出現了一些侵害農民權益的流轉“走樣”現象，亟須引起重視。
現象一：出現“以租代征”苗頭，農民存失地風險。
在小崗村民與村集體簽訂的土地流轉合同中，都有一條“未經縣里同意”的條款：“若遇國家或地方建設需要，征用或征收該塊土地時，甲乙雙方應無條件服從”。鳳陽縣農委相關人士表示，上述流轉合同中的條款并沒有備案，“應該說不合理”。村民認為這實際上是一條“釣魚”條款，“村里先把你的地流轉了，租幾年說要征，你就得無條件服從”。《經濟參考報》記者采訪了解到，在小崗村大嚴村民小組、小嚴村民小組，被征地超過承包面積一半的農戶占到六七成，全村一次性買斷近千畝。一開始有些農民覺得“可以搞點錢花”，但等其意識到面臨的后顧之憂時，已經永遠失去了土地。
52歲的村民吳廣發(fā)說，“原來幾十畝地，現在還剩下二三畝，只夠口糧。按照失地農民養(yǎng)老保險安置政策，要到60歲以后，才有每月150元的補助。我們夫妻倆還有這么多年才能拿那么點補助，你把我的土地弄過去了，我去干啥？”
現象二：“打包租地”“搭車征地”，需求不足流轉率“虛高”。
在小崗村，鎮(zhèn)、村代替農民與承租土地方簽訂合同，流轉主體錯位，形成暗箱操作空間，加之村委會“打包”從農民手里流轉土地，“搭車征地”現象存在。GLG小崗村天然零卡產業(yè)發(fā)展部部長方照透露，在GLG項目征地過程中，村委會“以項目名義征地1000畝，實際給我們用地500畝”。不少村民反映，不理解村里為啥從農民手中流轉那么多地，流轉征走后一些地也一直閑著，不知道做什么用，村民不斷申請村里公開土地流轉、征收之后的去向，但一直沒得到答復，甚至被斥為“竊取村里的秘密”。
現象三：違背農民意愿強迫離開土地。
不少村民提到當地曾強制農民簽訂流轉或征地協(xié)議。一位村民向記者出示的征地協(xié)議顯示，對于村里要征用的土地，同意簽字面積按4.99畝補償，如果不簽字通過強制手段，就按4.074畝補償，兩種算法形成變相強迫。
小崗村民韓慶紅反映，他家共有16畝多承包地，從2006年開始，因為修建大包干紀念館、GLG集團征地，陸續(xù)失去土地。今年村委會再向他征地4畝多，征地協(xié)議還沒簽，但地里即將成熟的小麥已經被強行鏟掉。
截至記者發(fā)稿時，小崗村委會相關負責人對記者表示，上述土地流中出現的問題是發(fā)展過程中的曲折和教訓，他們今后將更加慎重對待土地流轉。據介紹，目前，鳳陽縣已經成立專門工作組，調查土地流轉和相關企業(yè)存在的一些問題，并提出改進意見。
《經濟參考報》記者調查發(fā)現，與許多既無工業(yè)基礎又無豐富資源的中西部普通農村一樣，小崗村民多年來一直靠傳統(tǒng)的糧食種植和打工收入維持生計，隨著土地流轉和征地規(guī)模日漸擴大，農民惜地心態(tài)強烈，對于流轉征地中存在的土地利用率不高、非糧化傾向和收益分配比重不平衡等問題頗為擔憂。
不少小崗村民和基層農業(yè)干部認為，小崗土地流轉中暴露的新情況和新問題也是當前中西部農村土地“從分到合”過程中面臨的普遍問題，亟須從政策層面完善土地流轉的限制性政策和退出機制，從而避免新一輪土地集中過程中出現的“新圈地運動”。
部分項目被疑“圈地”
目前小崗村無論是土地流轉還是征地都進入了一個加速階段。2012年底，安徽省和鳳陽縣幫助小崗村制訂了《安徽省鳳陽縣小崗村村莊規(guī)劃(2012-2030)》，確定小崗村的發(fā)展定位是以現代農業(yè)和旅游服務業(yè)為主導，創(chuàng)建國家級農業(yè)示范區(qū)、國家特色景觀旅游名村。
規(guī)劃中最引人注目的是小崗村前所未有的土地流轉力度。從去年底到今年初，小崗一次性流轉了4300畝土地，實施了高標準農田改造，計劃交由安徽省農墾集團前來經營。此前，小崗村已經陸續(xù)流轉了3000余畝土地，主要通過招商引資交由鳳陽縣小崗村GLG新農業(yè)發(fā)展有限公司、小崗村叢玉菜業(yè)投資發(fā)展股份有限公司、鳳陽金小崗農林科技產業(yè)發(fā)展有限公司等企業(yè)經營。
大包干帶頭人嚴金昌家30多畝地基本流轉給了上述這些項目。小崗村村民們向記者道出了對目前小崗土地流轉項目中的一些擔憂，即小崗前期大規(guī)模流轉土地的個別經營項目發(fā)展并不盡如人意。一些小崗村民直言，這些土地流轉項目雖然從未拖欠農民的流轉租金，但流轉土地長期不用，讓人懷疑企業(yè)的動機，“要么是圈地，要么是借機套取國家資金。”
一些小崗村民還對土地流轉后的“非糧化”經營感到擔憂。《經濟參考報》記者了解到，除去正在整治的4300畝高標準農田打算交由安徽省農墾集團從事糧食經營，前期小崗村流轉出去的3000多畝土地中，幾乎全是計劃從事苗木、藍莓、櫻桃等特色經濟作物種植。“我們經歷過吃不飽肚子的饑荒年代，如果以后土地流轉出去都不種糧，那以后我們吃什么呢？”一位小崗村的老人說道。
進入門檻不嚴退出機制缺乏
無論是小崗村民還是鳳陽縣的農委干部都談到，小崗土地流轉中出現的問題具有一定的代表性，究其根源是目前土地流轉進入門檻不嚴，并且缺乏相應退出機制，從而對進入的工商資本缺乏有效監(jiān)管和制約。具體而言，主要存在以下政策盲點：
一是土地流轉用途缺乏細化規(guī)定。采訪中，不少小崗村民談到，目前土地流轉后，村民沒法知道和參與決定土地的用途，造成一些流轉土地發(fā)生閑置拋荒等問題，村民不知原委，心疼土地。“土地是國家的寶貴資源，農民把土地流轉出去也希望能夠比自己種的效益更高，這樣才會激發(fā)更多人流轉。”嚴金昌說，如果土地流轉出去還沒有農民自己種效益好，甚至被閑置，農民就會心生怨言。
鳳陽縣農委經管站站長張金榮說，目前該縣在土地流轉后的用途上只有原則性的規(guī)定，如不改變土地農用性質，但對具體做什么、種什么并不直接干預，大規(guī)模土地流轉如何控制糧食和經濟作物的比重等都沒有細化規(guī)定。“從目前看，種糧回報率肯定不如種經濟作物，因此，不少土地流轉都是以特色經濟作物種植為主，局部看可能對糧食安全影響不大，但從長遠看，如果大家都如此，糧食安全確實存在隱患。”
二是土地流轉獎勵政策“輕農重商”。《經濟參考報》記者了解到，為鼓勵土地流轉，目前安徽不少地方都出臺了相應的鼓勵政策，鳳陽縣也不例外。記者在鳳陽縣促進現代農業(yè)發(fā)展獎補辦法的材料上看到，對規(guī)模種植戶的補貼力度不小。如對新建規(guī)模化露地蔬菜種植的生產經營者，集中連片100畝以上的，每畝每年獎補200元；集中連片500畝以上的，每畝每年獎補300元；集中連片1000畝以上的，每畝每年獎補400元。對新發(fā)展露地藍莓、葡萄、黑豆、黑芝麻、黑花生等幾十種特色農業(yè)種植、特優(yōu)新農作物的生產經營者都分別有不同程度的獎勵。
張金榮說，鳳陽縣僅農業(yè)部門兌現去年的現代農業(yè)項目獎補資金就達到1170萬元，其中不少獎補給了農業(yè)產業(yè)化企業(yè)。而其它分散于財政等部門的項目資金則難以統(tǒng)計。一些村民和基層農業(yè)干部認為，這些“輕農重商”的獎補政策對規(guī)模流轉土地的經營者十分有利，在某種程度上會刺激資本進入農村大規(guī)模流轉土地，甚至出現一些為了補貼而盲目“圈地”的情況。
小崗村的幾位老人說，現在農業(yè)發(fā)展中只看表面不看實際的傾向“要不得”。以為企業(yè)來了，流轉了土地，就是規(guī)模化，政府就重視，各種補貼就跟過去了。老百姓精心種幾十畝地，看起來沒有規(guī)模、不夠氣派，就沒有補貼。“但實際情況怎么樣？老百姓是實打實的，企業(yè)搞得是虛的！”
華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認為，各地政府通過補貼等形式幫助企業(yè)流轉土地，引導資本與農民競爭，是當前農業(yè)政策一大誤區(qū)，“如果資本有效率的話，那就不需要政府扶持，他就自動代替了農民。”
三是“資本入地”缺乏退出機制。據了解，目前小崗村的GLG項目和叢玉菜業(yè)項目，自2009年前后流轉土地面積約達2000畝，四年多來，其中一些流轉土地因為種種原因出現拋荒。對此，無論是鳳陽縣還是小崗村的干部群眾都頗為惋惜，但流轉合同簽訂到二輪承包期滿，各方都無能為力。
基層農業(yè)干部談道，這些項目投資方都是政府招商引資“優(yōu)待”企業(yè)，并且都與農戶一次性簽訂了長達10多年的土地流轉協(xié)議，協(xié)議中也無對土地閑置浪費的約束性條文。因此一旦土地出現拋荒和閑置，無論是農民還是村集體或者政府主管部門都沒有手段和措施督促承包經營者。“對企業(yè)來說，只要不改變農用地的用途，土地流轉后種什么，甚至種不種，監(jiān)管上都還是空白，缺乏相應的強制退出機制。”張金榮說。
流出土地利益分配機制亟待完善
基層干部和相關專家認為，當前小崗在土地流轉中暴露的問題具有一定的普遍性，從目前全國土地流轉政策來看，對資本進入農村流轉土地缺乏嚴格的準入和退出機制。因此，今后土地流轉政策亟須完善相關資本“進出”門檻，方能有效防止當前土地流轉快速推進過程中出現的“圈地”、撂荒等問題。
首先，設立“資本下鄉(xiāng)”甄選機制，為其設置門檻。安徽省農委農村經營管理處副處長秦仲華建議，對于資本進入農業(yè)領域應該設立相應的甄選機制，特別是突出對其農業(yè)經營背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進入，造成土地資源浪費和農民利益受損。
張金榮等人認為，對于“資本入地”的門檻設置至少應該包括兩個方面，首先資本進入農村承包土地的規(guī)模應該有所控制，“過大的流轉面積存在著較大風險和隱患。”當前情況下，農民土地流轉面積在百余畝最多上千畝是較為合適的規(guī)模，這可以將流轉大戶承擔的投資風險和消化轉移勞動能力置于可控范圍內。其次，政府部門應對土地流轉中糧食和經濟作物的比重進行統(tǒng)籌考慮。
當年大包干帶頭人嚴宏昌激動地說，土地是用來種糧食的，有的老板圈了地不種，應該追究責任。“我當農民幾十年，知道要種好多么不容易，隨便一個企業(yè)就能種好地？”嚴宏昌還說，企業(yè)來村里租地可以，但得有個門檻，這個企業(yè)是不是搞農業(yè)生產的？究竟是來帶領農民致富的，還是來“圈地”的？得有個“硬杠杠”，“不能是個企業(yè)就能來租地。”
其次，強化流轉后土地的用途管制，完善退出機制。不少專家和基層干部表示，當前迫切需要建立資本進入農村流轉土地的退出機制。長期關注三農問題的安徽省政府副秘書長劉奇認為，資本輕易進入農村規(guī)模經營，一旦出現“圈地”現象又奈何不了，是當前農村土地流轉中出現的突出問題。“城市土地圈而不用還有兩年收回的規(guī)定，寶貴的農村土地更應該建立嚴格的退出機制。”一些基層干部坦言，對于一個縣或者一個市來說，很難出臺建立資本進入農村流轉土地的退出機制，亟待從省級或國家層面出臺相應的政策措施，對資本在農村經營不善，公然“圈地”造成浪費的，強令其退出并給予嚴格處罰乃至沒收，這將會有效扼制土地流轉中的“圈地沖動”。
最后，不斷完善農民流出土地的利益分配機制。比如，變目前對“資本入地”的單向獎補為農民和企業(yè)的雙向獎補，既鼓勵資本入地，又鼓勵農民流出土地。側重鼓勵農民流出土地，鼓勵工商資本從事農民難以從事的農業(yè)上下游配套產業(yè)，實現土地流轉的公平良性鼓勵。同時改變目前一些地方“村兩委”過度干預土地流轉，導致土地流轉主體錯位的狀況，改變“村兩委”從農民手中流轉土地，然后集中出租賺差價的違規(guī)做法。賦予農民對土地流轉收益更多談判權，建立跟隨糧價和物價的租金增長機制，維護農民權益，逐步減少農民對土地的依賴。
