以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化提出以來，社會各界對于城鎮化的目標正逐漸形成共識。然而，對于具體的道路選擇，比如地方政府是企望政策還是強調改革，是發展大城市還是建設小城鎮，是行政主導還是市場主導等問題，從政府到坊間仍存多重路徑之爭。
重發展還是重改革？
在加速推進城鎮化的過程中，每一位地方主政者都面臨著同樣的選擇題：是注重改革和創新，還是更傾向于要政策、上項目、搞建設？
地方政府將城鎮化作為地方經濟增長的抓手，盼望國家出臺扶持政策，往往追求投資和建設規模的沖動強勁，而改革創新的意愿不足，這被認為是對“新型城鎮化”的誤讀。
知情人士告訴《經濟參考報》記者，正是由于地方政府對城鎮化的理解存在偏差，2012年底下發各地并征求意見的“城鎮化中長期發展規劃”初稿被要求重新修改調整，修改后的規劃一改強調發展的基調，而重在改革。
“新一屆中央政府的確提出要搞新型城鎮化，但并不是像以往一樣，一旦經濟增速放緩或出現危機，政府就趕緊出手加大投資，提振經濟。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令認為，全國新型城鎮化規劃預計會是一個“體制變革、結構調整、發展方式轉變”的城鎮化規劃，既沒有國家大規模投資的概念，也沒有具體指標，就是關于轉變城市發展方式、經濟結構調整和通過體制改革促進農業人口城鎮化的一個發展規劃。
不可否認，城鎮化蘊含著巨大的投資與消費需求潛力，但只有通過改革才能釋放這些“紅利”。中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，關鍵是要推進人口城鎮化的制度創新，才能充分釋放國內巨大的需求潛力。具體的改革內容包括盡快“讓農民工成為歷史”、放開城鄉二元的戶籍限制、統籌推進城鄉土地制度一體化、逐步實現城鄉統一的人口政策、推進財稅體制改革、加快推進農村社區管理體制改革、調整行政區域體制、推進行政體制改革等。
接近發改委的一位人士表示，正是落地政策難以斷定，再加上規劃涉及諸多制度改革和創新，需要研究和協調的政策和改革措施比較復雜，涉及部委較多，難以形成較為一致的解決方案，現在正是希望盡快就一些難點問題形成共識并找到解決辦法。
遲福林認為，把握城鎮化帶來的歷史機遇，需要在轉型上取得共識，更需要在改革上取得共識：第一，堅持消費主導，把推進人口城鎮化、釋放13億人的消費需求作為最大的經濟結構調整；第二，堅持民富優先，使城鎮化真正承載起擴大中等收入群體的重要功能，形成以中等收入群體為主的社會結構；第三，堅持綠色增長，推動綠色城鎮化；第四，堅持市場主導，調動社會資本力量推進城鎮化；第五，加快政府轉型，以公共服務為中心轉變政府職能，使政府能夠有效地履行公共職責。
大城市還是小城鎮？
隨著全國城鎮化率超過50%，中國進入“大城市病”的集中爆發期。中國到底該推進“城市化”還是“城鎮化”，這樣的路徑之爭一直就沒有停止過。
今年夏天，全國南方多個城市出現歷史罕見的持續高溫天氣，被形容為“燒烤模式”，城鎮化過程中“大城市病”問題再度引發關注。除了高溫，今年以來頻繁發生的霧霾天氣，以及近年來類似首都成“首堵”、大雨過后去看海等被人們調侃的現象，無不曝露出大城市的“病癥”。
早在改革開放之初，“大城市病”就已經引發人們的擔憂。1980年，全國城市規劃工作會議時提出“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針，其基本出發點之一，就是為了防止出現“大城市病”。
自上世紀80年代，國家開始鼓勵發展小城鎮，1998年中央提出“小城鎮、大戰略”，發展小城鎮是主要政策取向。然而，小城鎮經過一段時間的快速發展之后出現了動力不足的問題，到十六大則確立了“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”的方針。
據了解，世界各國的城市發展主要分為兩種類型，一種是超大城市和中心城市輻射型為主的集中式“城市化”模式，另一種是以中小城鎮主導型為主的分散式“城鎮化”模式。
傾向于“城市化”的觀點認為，全世界城市發展規律都是從小城鎮到大城市，到特大城市，小城鎮是逐漸減少，或者圍繞著大都市作為衛星城和都市群才能夠生存。從這個角度來說，人口集中的方向是逐漸進入大城市。
清華大學教授蔡繼明認為，“大城市病”不是“大”惹的禍，世界上同樣還有很多大城市、特大城市甚至巨型城市沒有“生病”。因此不應輕易談瘦身，否則容易抹殺一些問題，不利于城鎮化健康發展。
主張城鎮化路徑的人士則更多地考慮到國情，認為僅靠少數大城市，基礎設施和政府財力都無法承受如此龐大數量的農民進城。因此，不少人提出“就地城鎮化”概念，使農民能夠在中小城市和小城鎮就近就業。
全國人大財經委副主任委員、經濟學家辜勝阻認為，要合理引導資金、勞動力、技術等要素優化配置，充分發揮區域大城市、中心城市的輻射功能，通過產業轉移帶動相關配套產業和服務業在中小城鎮發展，讓百姓在中小城市安居樂業，實現農村勞動力就地轉移。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，“城鎮化”是目前中央既定政策的提法。但是，大城市也必須要承擔農民工進城的公共服務問題。在尊重農民自愿選擇的前提下，各類城市都應該積極接納農民轉移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。
從目前公開的信息來看，未來新型城鎮化發展道路，在很大程度上仍將延續大中小城市和小城鎮“協調發展”的思路，并更加注重小城鎮建設。近日，住建部等七部委聯合印發通知，決定對2004年公布的全國重點鎮進行增補調整，并提出了各縣(市)至少有1個重點發展鎮列為全國重點鎮的目標。此舉意在適應新型城鎮化發展要求，加快重點小城鎮建設。
不過，由于中國的城市具有行政級別，低行政級別的中小城市與小城鎮無法獲得像大城市那樣充足的公共資源，成為影響小城鎮發展的重要制度障礙。燕京華僑大學校長華生表示，想在哪兒發展小城鎮、中小城市，就要把就業、投資、機關擺到哪兒，這樣人就跟著去了。國外不講城鎮化，而講城市化，但美國政府不在大都市，世界上最牛的跨國公司總部都在小城鎮上，很多世界著名的大學也都在小城鎮。
《經濟參考報》記者了解到，目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善的“國家中長期新型城鎮化規劃”中對與城鎮化路徑息息相關的城市規模劃定標準進行了重新設定。未來我國城市規模劃分將打破行政等級限制，根據城市所具備的承載力，人口集聚能力等方面進行認定。
接近發改委人士透露，我國有將近16億人，卻只有658個建成市，而日本雖然占地面積、人口與我國相比相差甚遠，卻有2000余個建成市。因此，在城市規模劃定標準改變后，我國城市數量會大幅提升，1.9萬余個小城鎮中有很大一部分有望改變成“市”。
行政主導還是市場主導？
在新型城鎮化的浪潮下，從國家到地方都在積極進行頂層設計或者制定規劃。然而，城鎮化是否需要政府強力推動，政府在城鎮化中扮演著怎樣的角色，各方對于這些問題仍然存在一定的爭議。
有分析人士認為，自由遷徙應該是市場的過程，是千百萬人試錯的過程。城鎮化就可以像一個正常的生物演化一樣，雖然不斷產生問題，但可以不斷通過自己變異、進化去適應和解決新問題，不斷成長。
然而，在城鎮化發展過程中，地方政府還是習慣于靠“有形的手”來強勢推進。近幾年來，各地頻繁出現的“鬼城”、“空城”便是地方政府“大包大攬”造成的后果。記者日前在某省采訪時看到，由國際城市規劃師設計的新城區“地廣人稀”，難以聚集起人氣。一位陳姓地方官員甚至被當地人調侃為“陳一指”，意思是這位官員用手一指，所指之處就會被拆掉搞建設。
有專家認為，政府獨攬城市化進程中的基礎性資源配置，壟斷城市化的關鍵性資源，這種“國家城市化”極易超越現實、主觀盲動、犧牲農民利益、排斥民間參與，結果將造成極大的資源浪費和社會不公平。
“城市發展離不開政府，但要按照過去的行政區劃搞城鎮化一定是災難。”中國改革基金會國民經濟研究所所長樊綱在2013中國城鎮化高層國際論壇上表示，若是按照現在行政區劃發展城鎮化最后一定會出現“鬼城”，美國的“鬼城”是一個小村，而中國的是高樓大廈的“鬼城”，因為它不是按照經濟規律來辦的。
遲福林告訴《經濟參考報》記者，中國城鎮化進程中，行政力量和經濟力量的推動作用都十分重要。面對以往行政主導城鎮化的矛盾問題，應在有效發揮行政力量的同時，適應經濟社會發展大趨勢，走經濟主導的城鎮化發展之路。
中歐國際工商學院教授許小年認為，城鎮化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉社會、經濟、市場、產業和文化發展的自然結果。政府的職責一是放松管制，減少干預，促進資源的自由流動，二是公正執法，保障市場自愿交易的順利進行，三是提供市場供應不足的公共產品與公共服務。
事實上，新一屆政府強調要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，大力減少政府對市場的行政性干預，推進簡政放權。分析人士認為，中國必須進一步簡政放權，培育更多市場主體積極參與到新型城鎮化建設過程中來。
中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英認為，以增強地方自主權為核心全面調整國家行政管理體制，理順中央和地方的關系以及各級地方之間關系，發揮城市在社會經濟發展中的核心作用，是城鎮化順利推進的重要保證。
不過，很多專家也認為，城鎮化過程中政府制定規劃的作用同樣不可或缺。全國政協副主席、臺盟中央主席林文漪認為，發達國家城鎮化的一個重要教訓是大多數城市缺乏總體規劃，尤其是不考慮城市地域的資源、環境與生態承載能力，造成了水資源嚴重短缺和空氣極度污染的問題，再回過頭來補救，事倍功半。
中國農業大學土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴記者，政府應該統一規劃下推進城市化，轉移農民，同時對被轉移農民原來所在的區域，不管是耕地還是村莊，有比較符合自然條件和經濟發展規律的安排，不要各部門各唱各的戲，不利于城市化，也造成國家財稅資源的大量浪費。
林文漪建議，國家應該建立指標體系，核算各城市的經濟、社會、資源、生態承載力和潛力。應制定土地產出率、人均GDP和資源利用率等指標體系，變粗放發展為集約發展，因地制宜地制定規劃，使農業轉移人口市民化科學、有序、真實、漸進地進行，成為經濟增長和可持續發展的主支撐。
城鎮化過程中農民向城市流動的30多年，也是改革的30多年。從農村經營體制改革到城市經濟體制改革，改革可以說是推動城鎮化的最大動力之一。
農村改革開啟城鎮化大門
改革開放前，通過嚴格的城鄉戶籍隔離制度，農民被束縛在土地上。“自由遷徙”受到嚴格限制，加上大量的城市知識青年下鄉，出現了“逆城鎮化”傾向。
如果說30多年前的改革發端于農村，那么城鎮化由停滯到快速發展的起點正是農村經營體制改革。隨著家庭聯產承包制度的實行，部分農民開始離開土地，雖然還得“自帶干糧”進城，畢竟是邁出了城鎮化的關鍵一步。
與此同時，鄉鎮企業迅速發展，成為吸收農業剩余勞動力的重要力量，并帶動了城鎮的發展。這種背景下，政府提出了積極發展小城鎮的基本戰略。
幾乎與農村的改革同步，1980年《廣東省經濟特區條例》得到批準，深圳、珠海、汕頭和廈門四個經濟特區建立，成為改革開放后城鎮化的前沿陣地。
隨著東部沿海地區經濟的快速發展，越來越多的農民從不發達地區進入發達地區，從農業部門轉向非農業部門，從農村進入城市，演變成為持續至今、聲勢浩大的農民工進城潮。
不過，由于當時改革剛剛起步，戶籍制度、糧油供應制度、城市就業和社會福利制度的限制，都使得農村剩余勞動力大多數只能流入小城鎮，城市的大門仍然沒有完全打開。
經濟體制改革推動城鎮化
1992年，鄧小平南巡講話對社會主義市場經濟體制的建立起到關鍵作用，黨的十四大進一步明確提出要建立社會主義市場經濟體制。
隨后至90年代中期的幾年間，中國經濟進入黃金發展期，涌進城鎮的農民工規模急劇擴張，每年增加約2000萬人。
數以億計的農民工成為“中國制造”的主力軍，為中國經濟創造了巨大“人口紅利”。城鎮化由此步入快速發展軌道，城鎮化和工業化、現代化相互促進，城鎮化率從1990年的26.41%提升至2000年的36.22%。
有專家認為，20世紀90年代的十年，經濟體制改革帶動了城鎮化的進程，打造出“長三角”這樣快速工業化、現代化、開放型的核心區域。
雖然農民工為城市創造了巨大的財富，卻遭遇地方政府和企業“要地不要人”、“只要農民工的勞動力不要農民工的人”的困境。從上世紀90年代后半期到21世紀初，一系列以限制農民工流動為主的政策出臺，為農民工進城設置門檻。
當時農村勞動力向城市轉移有各種費用，包括暫住費、流動人口管理費、計劃生育管理費、城市增容費、勞動力調節費、外地務工經商人員管理服務費等，這些費用直到2001年才被有關部門宣布取消。
改革新節點城鎮化再出發
中國城鎮化水平在過去30多年里大幅提升，但“重物輕人”的城鎮化發展模式已經難以為繼，中國經濟也開始面臨增長困局。城鎮化和改革同時走到了新的路口。
國務院總理李克強關于“改革”和“新型城鎮化”的論述引人注目。李克強提出，把城鎮化最大潛力和改革最大紅利結合起來，形成疊加效應，中國經濟就有長久持續的動力。
中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，未來10年，是中國轉型發展具有歷史性意義的關鍵時期。以人口城鎮化為支撐，走向公平可持續，是中國現代化進程中二次轉型與改革的戰略目標。
事實上，以人的城鎮化為核心的新型城鎮化，涉及一系列亟待突破的改革，包括土地制度改革、戶籍制度改革、行政體制改革、財稅體制改革等。其中，土地制度改革和戶籍制度改革的呼聲最為迫切，通過這兩項改革，將進一步打破農村和城市、農民和市民之間的藩籬。
近日，國務院同意建立由發展改革委牽頭的經濟體制改革工作部際聯席會議制度，負責協調解決經濟體制改革進程中的重大問題，研究論證重大改革方案等。在十八屆三中全會之前成立這樣一個聯席會議制度，被看作是為了此后進一步改革作出準備。（白田田 整理）
