編者按 城鎮(zhèn)化在過去30多年的中國經(jīng)濟增長中功不可沒。如今，它正進入“第二季”，背負著讓部分農(nóng)民真正變?yōu)槭忻瘛又袊?jīng)濟進一步升級的重要使命，受到全社會史無前例的關注。
任何激蕩的時代變革，總是伴隨著不確定性和艱難探索。歷史慣性的力量如此強大，我們看到，各地城鎮(zhèn)化仍然難抑制大躍進的沖動，而土地制度和戶籍制度的變革之路依然布滿荊棘。城鎮(zhèn)化向何處去？種種路徑之爭一直存在。有些爭論正逐漸形成共識，有些爭論仍將長期伴隨著城鎮(zhèn)化的歷史進程。
在十八屆三中全會召開之前，本報推出“城鎮(zhèn)化·亂象與尋路”系列深度報道，以探究城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實困境和發(fā)展路徑，敬請關注。
十八屆三中全會定于11月召開，各方普遍預計城鎮(zhèn)化將成為會議重點，而幾經(jīng)修改的全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃也呼之欲出。中國城鎮(zhèn)化——這場全球最大規(guī)模的人口遷徙，有望進入加速推進期。
然而，相對于中央強調新型城鎮(zhèn)化要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區(qū)，城鎮(zhèn)化“大躍進”中暴露出諸多問題。記者從多地調研了解到，很多地方借著城鎮(zhèn)化的名義“圈地造城”，急于求成地改變城市面貌，結果演變成單純的爭項目、上工程，一些房地產(chǎn)開發(fā)商也大舉涌入中小城市占地，地方債務風險和中小城市房地產(chǎn)泡沫問題令人擔憂。
冒進 地方熱衷“造大城”“建新城”
一些專家認為，我國城市規(guī)劃缺乏想象力和品位，動輒想成為“東方小巴黎”、“中國威尼斯”，千城一面，沒有一點自己的特色。如果各地沉迷于“特大城市”等城市擴張路徑之中，極有可能走上以前的老路。
“攤大餅”，這是對以往城市規(guī)劃和建設最常見的形容。近年來集中爆發(fā)的“大城市病”并沒有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢”仍見諸于多地新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之中。一些地方打著推進城鎮(zhèn)化的旗號，紛紛打造新城建設模式，并且有愈演愈烈之勢。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組近期對12個省區(qū)的調查顯示，12個省會城市規(guī)劃建設55個新城新區(qū)，平均一個城市要建4.6個；144個地級城市規(guī)劃建設200個新城新區(qū)，平均每個地級市1.5個。
記者調研發(fā)現(xiàn)，當前城市規(guī)劃發(fā)展中有三大問題突出。
一是定位過高。大型城市規(guī)劃建設國際大都市、國家中心城市；省會城市提出建設國際化城市，大區(qū)域中心城市；一些中型城市也提出建設省內(nèi)中心城市，或者區(qū)域金融中心、教育中心、文化中心。
二是速度過快。一些城市體量不大，胃口不小，希望借新型城鎮(zhèn)化的大好機遇實現(xiàn)“彎道超車”，“后發(fā)趕超”，卻沒考慮自身的“消化能力”。貴州一個縣級市，在建的房地產(chǎn)開發(fā)面積達到1000萬平方米，可以提供超過10萬套住房，而目前市區(qū)總人口才30萬出頭，消化現(xiàn)有住房的周期就超過15年。
三是用力過猛。廣東某縣級市，自然風光優(yōu)美，出于整體規(guī)劃的考慮，上級政府規(guī)劃部門一直將其規(guī)劃為生態(tài)屏障，其中大部分劃為生態(tài)用地，限制工業(yè)開發(fā)。而記者走訪發(fā)現(xiàn)，該市近期卻提出，“不能有了生態(tài)沒了經(jīng)濟”，希望將上級規(guī)劃部門核準的旅游度假開發(fā)區(qū)容積率提高三倍。江蘇某鎮(zhèn)，政府財力不足，征地速度卻不降，直接給農(nóng)民打白條，言稱征地補償“過兩年再給”。
深圳大學管理學院教授肖俊表示，城鎮(zhèn)化離不開政府規(guī)劃，但定位過高、速度過快、用力過猛的問題，根源是政府行政過度驅動，部分地方政府對城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律沒有很好的認識，主觀決策意識濃厚，缺乏必要約束和科學民主決策機制。
記者在貴州黔東南某市發(fā)現(xiàn)，由當?shù)卣鲗�，在一座山上�?guī)劃建設了一個商業(yè)城，320棟數(shù)百平方米的民族風格三層小樓密密麻麻排列在蜿蜒的盤山路上，還分了不同區(qū)域，有的規(guī)劃賣茶、有的區(qū)域賣民族銀飾、有的區(qū)域做餐飲。當?shù)卣撠熑吮硎�，政府出全資，希望打造成民族風情文化園，總投資額“八九億元”。
一位房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士對《經(jīng)濟參考報》記者表示，像政府這樣“造城”，想法很好，但難度太大。“三四公里長的盤山商業(yè)街，就兩個車道，車多了怎么辦？這么遠的山路，沒車的市民怎么上去？連賣什么都規(guī)劃，有沒有市場？如果是我們這樣的市場機構，肯定會在前期對人流和來客量做深入調查�！�
廣東省建筑設計院原院長何錦超認為，有些城市的領導氣魄很大，幾億資金投入，其實錢都是納稅人的，花錢有沒有走完法定決策程序？用行政代替市場，可能造成很大的投資風險和資源浪費，也扭曲了城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。
隱憂 三四線城市泡沫激增
在一二線城市房地產(chǎn)開發(fā)趨于飽和的情況下，一些大型房產(chǎn)商開始轉戰(zhàn)三四線城市。在雄厚資金實力的支撐下，一些三四線城市迅速進入“大盤時代”，以高檔住宅社區(qū)、城市綜合體為代表的新城新區(qū)建設如火如荼。
作為一個環(huán)境優(yōu)美的三線城市，濱海城市煙臺近年來吸引了大批房產(chǎn)巨頭的目光。從2008年開始，萬科、保利、招商、金帝、龍湖等大型房產(chǎn)商相繼涉足煙臺。目前，已有10多家在全國擁有100萬平方米以上開發(fā)量的地產(chǎn)商在此圈地開發(fā)，其中龍湖地產(chǎn)在養(yǎng)馬島對岸區(qū)域的葡醍海灣項目占地8500畝，從2011年開始規(guī)劃開發(fā)期長達十年，計劃投資500億元，擬在一片沿海灘涂上打造一座現(xiàn)代新城。
記者近日在煙臺市芝罘區(qū)梁家居民區(qū)看到，隨著兩個村落的陸續(xù)搬遷，一個由萬科投資的以住宅為主的高檔社區(qū)正在崛起。據(jù)煙臺萬科御龍山項目工程師董敏介紹，萬科于2009年進入煙臺市場，目前在煙臺有開發(fā)5個項目。
在外來開發(fā)商大興土木的同時，煙臺本土的大型房企也不甘寂寞。在清泉寨南側，山東祥隆企業(yè)集團正在開發(fā)建設萬象城項目。據(jù)萬象城商業(yè)管理公司經(jīng)理鮑四旺介紹，這一占地58萬平方米的項目是一個包括商業(yè)與住宅的城市綜合體項目，公司成功吸引香港新世界百貨入駐。2008年10月開工建設，預計今年10月完工，計劃投資50億元。
煙臺市建筑節(jié)能與城市房地產(chǎn)綜合開發(fā)管理辦公室產(chǎn)業(yè)科科長王強認為，大企業(yè)參與城鎮(zhèn)化建設完全是利益驅動。從煙臺來看，大型房企絕大部分是自己來的，這得益于煙臺依山傍海的自然稟賦。萬科2009年進入煙臺，經(jīng)過十幾輪競價才拍得海云臺住宅項目，完全不是靠地方政府主動去招商。
記者注意到，這些房產(chǎn)商的進入，恰好解決了一些城市舊村改造對資金的巨大需求，從而也得到了當?shù)卣罅ε浜吓c支持。比如，被稱作“史上最難”的拆遷工作多由當?shù)卣畞碜�，開發(fā)商只管開發(fā)建設。
目前，房地產(chǎn)企業(yè)已成為各地新城建設的主力軍。而三四線城市，依靠“低地價、造人氣、造新城”的城鎮(zhèn)化冒進，帶來的一大隱患就是房地產(chǎn)市場過剩，尤其是三四線城市泡沫越造越大。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2012年，我國房地產(chǎn)企業(yè)房屋竣工面積99425萬平方米。
中國指數(shù)研究院調查表明，三四線城市已出現(xiàn)供應過剩的風險。2010年—2012年，調查的61個三四線城市中60個供銷比小于1，商品房供應量相對較大，市場消化能力不足，供過于求態(tài)勢顯著。
福星惠譽地產(chǎn)公司副總經(jīng)理姚澤春說，中小型城市的泡沫甚至比一二線城市還要嚴重。一線城市消費能力很強，國家限制很嚴格。中小城市的泡沫在拼命吹，為拉動GDP，很多地方在新城建設中大量圈地蓋房。這些新城雖然地價較低，但位置較為偏僻、基礎設施配套不足，因此很多開發(fā)商都樂于上大盤、超大盤項目，上百萬方的樓盤比比皆是。房地產(chǎn)泡沫破裂，最先觸及的將肯定是熱衷造城、大干快上的各類三四線城市。
風險 盲目建設或現(xiàn)“債務黑洞”
專家提醒，目前一些地方政府“押寶”城鎮(zhèn)化，地方融資平臺的主要抵押靠土地，還債付息靠賣地，一旦新城成空城、土地出讓斷續(xù)，極有可能出現(xiàn)地方債危機。
樓盤住宅蓋起來了，但銷售率和入住率偏低，成為當前一些二三線城市新城建設的普遍現(xiàn)象，也給當?shù)貛砭薮筘攧诊L險。
比如在湖北省某地級市規(guī)劃占地近40平方公里的新城中，各類已建或在建樓盤林立，新城區(qū)內(nèi)的大洋五洲、和昌國際城兩大樓盤均為近百萬方的大型小區(qū)。這些小區(qū)已基本建成，銷售中心卻人煙稀少，大部分房屋沒有裝修入住。
銷售人員告訴《經(jīng)濟參考報》記者，除少數(shù)被行政單位集體訂購外，其余房源銷售并不樂觀，部分樓棟的銷售率僅有50%，有的甚至更低。市民楊先生表示，這里只看見有人建房，沒有看到人裝修入住�！斑@里原是一片大山，誰會來這么偏僻的地方買房？”
業(yè)內(nèi)人士表示，很多地級市財政收入只有數(shù)十億元，但新城面積都相當于地級市，建設周期多在8年—10年，投資額在300年—500億元。雖然新城建設融資途徑多，但是土地抵押貸款依然占大頭，一旦房地產(chǎn)市場不景氣，土地出讓金或抵押貸款下降，新城建設就陷入停滯甚至荒廢。
各地主要依靠土地抵押、銀行貸款進行的新城建設容易形成“債務黑洞”，潛藏著不小的財務風險和壓力。審計署日前公布的36個地方政府本級政府性債務審計結果顯示，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認為，為推進新城建設，解決資金問題，很多城市紛紛成立投融資平臺，其抵押資產(chǎn)主要是土地資源，或者以土地“白送”方式引進開發(fā)商“造城”。然而土地財政的透支危及著新城可持續(xù)發(fā)展，為新城建設埋下一顆“不定時炸彈”�！斑@些融資平臺的土地資源賣光了怎么辦？帶來的直接后果就是地方政府債務負擔加劇，風險放大，為地方今后可持續(xù)發(fā)展背上沉重包袱”。
據(jù)了解，目前新一輪大規(guī)模政府債務審計正在各地抓緊進行。有專家表示，隨著地方政府債務進入集中還債高峰期，應關注地方政府償債風險。一些地方既要借新債還舊債，又要借債搞新投資，債務總量明顯增加。很多地方政府擔心銀行不再貸款，而銀行擔憂地方政府無力償債。（本文由本報記者白田田、烏夢達、呂福明、徐海波、齊健、陳亮、魏宗凱、孔祥鑫、石志勇、熊琳、楊紹功采寫）
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專家：“人的城鎮(zhèn)化”是經(jīng)濟增長新動力 |
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記者 白田田 北京報道 |
城鎮(zhèn)化，被看作是中國經(jīng)濟的最大發(fā)展紅利和增長引擎。然而，經(jīng)過此前30多年的城鎮(zhèn)化，當前中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著城鄉(xiāng)矛盾突出、人口紅利逐漸消失、需求拉動不足等諸多難題。專家認為，以人的城鎮(zhèn)化為核心的“新型城鎮(zhèn)化”成為了必然的選擇，以轉變過去低成本擴張的“半城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式，為中國經(jīng)濟創(chuàng)造新的增長源泉。
“半城鎮(zhèn)化”模式困境重重
今年春節(jié)后，長三角和珠三角等地區(qū)再現(xiàn)“用工荒”，用工成本不斷上升，這已經(jīng)成為近年來困擾中國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題。國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2012年中國勞動年齡人口在相當長時期以來絕對數(shù)量第一次出現(xiàn)下降。
城鎮(zhèn)化所創(chuàng)造的“人口紅利”，這一過去30多年來支持中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長的主要因素，正在逐步消失。較早提出中國面臨“劉易斯拐點”的學者、中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉認為，2003至2011年期間，農(nóng)民工工資的年均實際增長率達到12%，并且呈現(xiàn)逐年加速的趨勢，這個增長速度符合中國經(jīng)濟到達劉易斯轉折點的預期。
與此同時，中國的“人口城鎮(zhèn)化”長期滯后，1.6億外出農(nóng)民工進入城市卻沒有獲得市民身份，勞動力流動和聚集的潛力日益受到制約，被形容為“半城鎮(zhèn)化”。
蔡昉認為，沒有城市戶籍、未能均等地獲得相應基本公共服務的農(nóng)民工，已經(jīng)是城鎮(zhèn)就業(yè)的主體。作為勞動力供給主體的農(nóng)民工，尚未能夠充分享受基本公共服務，一旦撤離勞動力市場，必然給中國經(jīng)濟整體帶來風險，甚至誘發(fā)社會風險。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，一些企業(yè)用工短期化、功利化傾向加重，對勞動者招之即來、揮之即去，缺少長期的人力資源規(guī)劃和儲備，缺乏人文關懷；年輕員工沒有正常的向上流動渠道，對自身未來發(fā)展充滿不確定性，職工對企業(yè)也缺乏必要的歸屬感和認同感。
全國人大財經(jīng)委副主任委員、經(jīng)濟學家辜勝阻告訴《經(jīng)濟參考報》記者，大量農(nóng)民工實現(xiàn)了地域轉移和職業(yè)轉換，但還沒有實現(xiàn)身份和地位的轉變，這樣的城鎮(zhèn)化是一種“半城鎮(zhèn)化”。大規(guī)模農(nóng)民工周期性“鐘擺式”和“候鳥型”流動，造成了留守兒童、留守老人和留守婦女“三留守”人口的巨大的社會代價。
“目前工業(yè)化快于城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的模式會導致發(fā)展失衡，帶來突出的問題�！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部研究員魏際剛認為，土地、能源資源的不可持續(xù)性、城市發(fā)展缺乏包容性，會增加社會發(fā)展的不穩(wěn)定性、增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本、加劇產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調等，最終波及城市的可持續(xù)發(fā)展以至國家工業(yè)化進程。
“半城鎮(zhèn)化”模式已經(jīng)難以為繼，十八大報告明確提出“要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，而新型城鎮(zhèn)化的核心正是“人的城鎮(zhèn)化”。雖然各地在當前加速推進城鎮(zhèn)化的階段，仍然存在著“重物輕人”的傾向，但新型城鎮(zhèn)化正逐漸成為社會各界共識。
國務院總理李克強此前表示，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。
“新型城鎮(zhèn)化”是創(chuàng)新源泉
如果說新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，過去很大程度上依賴“土地紅利”的中國經(jīng)濟增長模式也將發(fā)生根本變化。分析人士認為，“人的城鎮(zhèn)化”通過人的聚集，實現(xiàn)知識的聚集，從而推動創(chuàng)新和提高生產(chǎn)率，這將是未來中國經(jīng)濟增長的新動力。
蔡昉對《經(jīng)濟參考報》記者說，國際經(jīng)驗教訓表明，在人口紅利消失之后，迅速實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式從投入依賴型向生產(chǎn)率提高型轉變，核心是加快創(chuàng)新步伐，提高全要素生產(chǎn)率。而城市化產(chǎn)生的創(chuàng)意集聚效應和資源集約使用等優(yōu)勢，無疑是全要素生產(chǎn)率提高的重要源泉。
中歐國際工商學院經(jīng)濟學與金融學教授許小年認為，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)別在于聚集程度，在人口密集的城鎮(zhèn)中，可以產(chǎn)生多種效應，包括規(guī)模經(jīng)濟效應、社會分工效應、節(jié)省交易成本、技術溢出效應、啟發(fā)和激發(fā)創(chuàng)新等。
通過推動“人的城鎮(zhèn)化”，作為重要生產(chǎn)要素的勞動力素質也將逐步提升。魏際剛認為，農(nóng)民市民化有利于提升人力資源的總體素質和技能水平，優(yōu)化城市人口結構。如新市民通過享受基本醫(yī)療保障服務提升健康素質，通過獲得教育和培訓機會提升技能，青年農(nóng)村勞動力市民化使城市老齡化程度降低，這些為城市產(chǎn)業(yè)結構調整和升級創(chuàng)造重要的前提條件。
當然，城鎮(zhèn)化對于消費的拉動作用也是明顯的，這將加快我國消費主導的經(jīng)濟轉型，釋放巨大的內(nèi)需潛力。蔡昉認為，在農(nóng)民工成為實質意義上的城市市民之前，由于他們的終身收入流缺乏穩(wěn)定性，其消費充滿了后顧之憂，并不能成為像城鎮(zhèn)居民一樣的正常消費者�？梢灶A期的是，市民化必然會進一步增強農(nóng)業(yè)轉移勞動力的收入穩(wěn)定性，擴大其勞動參與率，收入增長也是自然而然的，這將大幅度地擴大居民消費需求。
中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林預計，未來10年，中國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個百分點，將再有2億農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，加上現(xiàn)有的1.6億農(nóng)民工，新增城鎮(zhèn)人口將達4億左右。按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計算，也能夠增加40萬億元的投資需求。從消費需求看，2011年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均消費比約為3.3：1，農(nóng)村勞動力和人口合理轉入城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，其收入與消費必然會明顯增加。
對于拉動投資的作用，辜勝阻分析稱，按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度，社會消費總水平可以從現(xiàn)在的10萬億級上升到20萬億級，年均20萬億元以上的投資規(guī)模會維持20年。
遲福林認為，加快投資轉型，重點在于實現(xiàn)投資與消費的動態(tài)平衡，使投資增長能夠反映人口城鎮(zhèn)化發(fā)展轉型與社會需求結構變化的基本方向和客觀趨勢。中國已進入公共產(chǎn)品短缺時代，公共需求全面快速增長，把投資的重點轉向教育、醫(yī)療、社會保障等公共產(chǎn)品領域的投資上，將會起到多方面的積極效果。
