擴大內需、促進消費正成為中國經濟轉型的主要驅動力，但起著至關重要作用的貿易流通卻仍飽受環節多、速度慢、成本高、效率低等頑疾困擾，存在粗放式發展痼疾。在貿易流通進入轉型“歷史關口”的當下，必須重新認識和定位其在國民經濟中的地位，使之在中國經濟“升級版”中發揮“引擎”作用。
本報從今日起推出“流通·困局與裂變”系列報道，試圖對影響我國流通效率與流通成本的主要原因進行深入剖析，探求流通再造之道。
近期，全國流通工作部際聯席會議第一次會議在北京召開，會議提出開展現代流通綜合試點、加強流通基礎設施建設、加強流通產業法制建設、加快商業信用體系建設等多項舉措，最終目標便是促進流通產業發展。而反觀國內貿易市場，可謂亂象頻生：假冒偽劣、誠信危機事件接踵發生，侵權欺詐行為屢禁不絕，商貿企業惡性競爭，物流成本總體偏高。《經濟參考報》記者調研發現，流通環節成本高、效率低，不僅與其自身發展階段有關，更受制于我國管理體制、法制環境、信用體系等根本性問題。
處境：投入少稅負重 管理失位
有人說，流通如同高速公路，制造如同高速路上跑的車，公路坑坑洼洼，斷頭路不絕，再好的車也跑不快。目前我國流通業與制造業的情況就是這樣。這種尷尬處境，與各級政府“重生產、輕流通”的觀念密切相關。
財稅政策是政府表達態度的一種重要方式。相對于制造業，流通領域的處境是，財政投入較少而稅負沉重。
《經濟參考報》記者梳理發現，從歷年中央和地方預算來看，政府對流通領域的資金投入相對農業和工業明顯不足。與之相對的是，在稅收方面，據國家統計局及稅務總局數據顯示，2011年全國宏觀稅負為20.2%，流通業達到22.9%，其中批發和零售業更是達到32.8%。
用地和用電價格的工、商差別對待，進一步拉大了制造業和流通業的成本差距。
廣東商學院流通經濟研究所所長王先慶、北京工商大學貿易經濟系副主任徐振宇等專家介紹，在用地方面，商業用地價格大大高于工業用地，商業始終承擔著高昂的用地成本。在GDP考核影響下，許多城市把大片土地用來開發“科學城”、“工業區”，卻不愿意拿出足夠的用地建設物流園區和專業批發市場。而在用電方面，雖然2009年開始推行“工商用電同價”，但實際推動效果并不理想，商業用電普遍為電價較高波峰用電，和工業用電負擔仍有明顯差距。
對流通業而言，政府管理與市場需求脫節則猶如雪上加霜。接受《經濟參考報》記者采訪的多位專家稱，當前我國流通領域存在管理體制職責交叉、權責不明的問題。如商務部主管大部分商品；發改委負責糧、棉、油及戰略物資的收購、儲備、流通、調控，實施市場價格監督檢查；工信部承擔煙草、鹽業管理；農業部主管種子流通，參與化肥、農藥市場管理。政出多門，各管一塊。在執法方面，更是工商、質檢、商務、衛生等多頭管理，從生產到流通的不同環節切塊管理，造成權責交叉混亂。由于國內貿易的職能分散在若干個部門，一些涉及全局性、關鍵性和跨部門、跨地區的問題協調解決難度大，一個統一性政策文件往往要許多部門會簽，經常出現一個部門反對或拖住不簽字工作就停擺的情況，有時出一個文件需要一年甚至幾年時間，錯過了最好的發展時機。
具體實踐中更是“關卡林立”。記者在采訪時就發現倉儲設施建設涉及鐵道、交通、發改(國儲糧、國儲棉)、工信(工業企業自營倉庫)、供銷等諸多部門，有企業反映“管的部門越多越管不好”。
立法：特別法欠缺 陳規因襲
流通業立法滯后問題十分突出。有不少重要的領域仍是立法空白，而重要法律大多制定于上個世紀80、90年代，多年來市場發生翻天覆地的變化，一些現行法律已遠不適應現實需要。
《經濟參考報》記者在多地聽到不少部門、企業抱怨，他們經常遭受“無法可依”的困擾。
京東商城創始人兼CEO劉強東告訴記者，以電子商務為例，隨著這一產業“井噴式”增長，有效解決電子商務發展與規范中存在的問題、維護廣大電子商務用戶和企業的切身利益已是當務之急，但我國迄今還沒有一部專門法律法規對網絡銷售予以規范，有關網上身份認證、支付安全以及電子交易的管理制度也很不完備。
再如，當前國內市場上蘋果手機等走私電子產品、走私化妝品等數量驚人、比比皆是，工商部門對此類國內流通領域販私行為卻“看得見、管不著”，因以前可依據《投機倒把行政處罰暫行條例》予以查處，但這一條例已于2008年廢止，至今尚未有新的法律法規進行規制，工商部門查處于法無據，只能干著急。
不僅細則殘缺不全，作為流通領域“大法”的流通基本法也遲遲未見進展。我國1982年開始組織力量起草流通基本法草案，并曾多次列入國務院、全國人大常委會立法計劃、規劃，但迄今仍未出臺。西方發達國家無論是大陸法系還是歐美法系大多都有名異而實同的流通基本法。
除了立法“空白點”多，一些歷經二三十年的“老法”也難以適應市場的滄桑巨變。有法學家指出，《反不正當競爭法》是維護市場經濟秩序的最重要法律之一。現行《反不正當競爭法》頒行于1993年，其時我國剛剛提出市場經濟目標模式，市場的許多問題還未出現，20年后的今天市場競爭日益激烈，許多不正當競爭行為得到了充分的暴露，而《反不正當競爭法》根據當時情況只規定了11種不正當競爭行為，并且每種不正當競爭行為都有明確的適用界定。該法處罰力度弱導致違法成本過低，也是當前不正當競爭屢禁不止的重要原因。
1993年10月頒布實施的《消費者權益保護法》是與民生聯系最密切的法律之一，隨著時間的推移，一些問題也逐漸顯現。廣東省質量技術監督局局長任小鐵舉例稱，該法沒有明確、直接規定消費者的主體資格，只在第二條規定“消費者為生活消費需要購買、使用商品或接受服務，其權益受本法保護”，這種不明確的規定導致對法條的理解產生了種種歧義，為滿足其他人的生活消費需要購買商品是不是消費者？除自然人之外，單位是否是消費者？對消費者界定不明確在實踐中已嚴重影響《消費者權益保護法》的實施和法院對消費權益爭議案件的審理。
此外，《產品質量法》偏重生產領域，對流通領域銷售者的責任和義務涉及過少；《價格法》調整范圍狹隘、內容不夠全面、規定過于原則、處罰不夠嚴厲等缺陷使地方政府部門面對“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你軍”等層出不窮物價亂象難以調控、管理；《招標投標法》對監管體制設計不盡合理，對場外交易普遍、虛假和串通招標難以遏制；《政府采購法》、《反壟斷法》因立法取向、執法主體等原因難以應對現實挑戰；1994年實施的《廣告法》對手機短信、網絡、戶外廣告等規范缺失；1989年出臺的《標準化法》計劃經濟色彩過濃，有些法條與此后出臺法律有抵觸，在罰則中居然還有“通報批評”。
信用：數據割裂 “孤島”叢生
當前我國社會信用體系建設最突出的問題是“碎片化”現象嚴重，區域之間、部門之間互不相通。有人調侃道，“一個省騙一次，全國可騙三十多年”。更有甚者，有的地方執法機構在查辦案件時因難以獲取其他部門數據，不得不變身為“黑客”潛入對方數據庫。
記者在調研時發現，由于不同行業主管部門建立的信用數據檔案系統相互封閉，跨行業的信用共享、信息交換缺乏，未能形成齊抓共管的信用體系建設機制，導致在某一行業有違法違規、失信記錄的企業和個人，在另一行業卻享受優惠待遇甚至被“評優”的現象時有發生。
東部沿海某省工商局的一位內部人士告訴記者，有些電子商務糾紛發生后，工商部門要通過工信部門對網站進行查詢，結果通信管理局不提供批量查詢，只允許一條一條查，幾十萬家網站靠這個辦法怎么查得清？最后只能被迫利用技術手段“黑”進工信系統查數據。
據悉，目前我國信用信息分散在銀行、工商、稅務、海關、公安、司法、財政、審計、證券監管、質檢、環保等行業、部門手中，這些部門占有全國八成左右的信用信息資源，是最大的信用信息擁有者，工商行政管理部門的企業注冊和年檢信息、稅務部門的企業納稅信息、法院的訴訟記錄等都是高價值信用信息原料。這些部門中，有的還沒有形成行業內的信息共享機制，缺乏集中統一的信息管理系統，對本行業內的違法違規行為的處罰缺乏有效信息支持。
多位接受《經濟參考報》記者采訪的專家和業內人士認為，“信息孤島”的產生，一方面是因為部門之間信用數據封鎖嚴重，另一個重要原因在于區域之間信用數據割裂。
記者在采訪時發現，我國目前已建、在建的征信平臺大多是市一級層面的獨立單元，是“市級信息孤島”，北京、天津、上海、江蘇、浙江等少數地方建起省級統一信用信息共享平臺，實現省內信息共享，但也只能歸集、處理本轄區內的信用信息，與外省仍存“數字鴻溝”，成為“省級信息孤島”。各地以本地掌握的信息為基礎，自建地方的信息系統，在全國形成一個個“信息孤島”，不利于數據集中統一和信息共享，也造成了重復建設和資源浪費。
打破信息割裂需付出成本，但信息共享會產生更大效益。《經濟參考報》記者在山東調研時獲悉，較早自建征信系統的青島市、濟南市工商部門，為了與后建的省局平臺對接，以前的數百萬元投資就此作廢，山東省稅務部門與工商部門實施信用信息交換后，一年查補稅款9億多元，入庫7億多元。
浙江工商大學杭州商學院院長易開剛等專家表示，在實現行業內、地區內信用信息互聯互通的基礎上，大力推動信用信息在全國范圍的互聯互通，建設覆蓋全國的征信系統已是當務之急、勢在必行。信用體系建設的條塊分割必然會造成信用體系的條塊分割。各地、各部門立足于自身信用數據進行的信用系統建設，容易形成信用市場壁壘，同時會造成技術標準不一，不利于信息共享，而社會需要的信用報告則是全方位的，建立在地方、部門綜合信息基礎之上的信用報告才更有效。此外，地方、部門信用信息壟斷造成信用中介機構無原料可加工，信用評級機構和各類市場主體查詢不到或需付出高成本，增加了征信和企業信息獲取的難度，人為擴大了交易成本，不利于信用市場主體發展。目前面向全國的信用中介服務機構還很少，條塊分割是原因之一。
我國市場監管的一個尷尬現實是，盡管機構設置增多、隊伍規模擴大、物質保障增強，但市場無序、低效仍未得到根本扭轉。《經濟參考報》記者對全國10多個省份的基層執法人員走訪發現，直接原因在于執法層面的“外耗、互耗、內耗”三重矛盾突出、執法人員苦嘆“法律亂、部門纏、執法難”。
外耗：“每個案子都有人打招呼”
“幾乎每一個案子都有人打招呼。”上海市一名基層質監局局長說，有一次他查到一批含瘦肉精的牛肉，源頭追溯到東北地區某個鎮，當地鎮政府不僅找到他本人進行“公關”，還“活動”到上海所在區領導“打招呼”。“幸虧我是垂直管理的，能頂住壓力按規定對商戶進行了處罰。”這位質監干部說。
造成地方政府和監管部門沖突的直接原因令人啼笑皆非。這位質監局局長說：“地方政府的考核規定，轄區一旦發現有毒有害窩點，不管是執法人員主動查出來的還是被動發現的，都要對地方政府進行扣分。”這就逼得地方政府寧可當“鴕鳥”，動員執法部門“少管事”。就算發現違法案件，寧可“偷偷趕走”，也絕不“法辦”。在各地，一些不合理的考核標準驅使地方政府阻撓垂直監管部門“動真格”，對那些沒有實行垂直領導的監管機構來說，外部環境更差、執法更難。
記者在多地采訪時發現，諸如此類的一些地方政府、行業主管部門從地方利益、部門利益出發干擾監管機構履職，使監管部門有時“不敢管”的現象十分普遍。這些“潛規則”的存在，從外部對執法效能形成了消耗。
據多地基層執法人員反映，工商、質監部門實行省以下垂直領導后，一定程度上減少了地方保護主義對執法行為的影響，但在實踐中，仍在一定程度上受制于地方政府，形成事實上的“雙重領導”，當涉及地方稅收大戶或影響到“招商環境”時，執法工作就會有一定壓力。
“外耗”的另一個表現在于，有的法律法規執行性比較差、行政強制權偏弱等因素使監管部門對一些違法行為深感“管不了”。
山東省工商局法規處副處長李坤表示，《特種設備安全監察條例》對鍋爐、電梯、大型游樂設施等特種設備規定了取締的方式。但如何取締則沒有操作性，還規定“責令整改直至吊銷營業執照”，可現在執照根本不值錢，今天吊銷明天再辦。
在基層，有的執法部門不僅遭遇“不敢管”、“管不了”的困惑，還面臨沒有法律授權下的“胡亂管”的尷尬，分散了執法隊伍的精力。記者在云南省瑞麗市發現，當地工商局不僅負責管理市場流通秩序，還承擔了“推廣避孕套、預防艾滋病”的工作，該局有關負責人對此也無可奈何。
互耗：職能部門“互為壁壘”
一些基層干部反映，同為監管部門，執法精力除了被“外耗”分散，還因職能交叉纏繞、信息割裂等因素，導致監管力量難以形成合力，執法“規模效益”低下。
《經濟參考報》記者在調研時發現，基層工商、質監、衛生、旅游等有部分市場監管職能的部門常常在地方政府牽頭下組建聯合監管執法機構，但相關部門反映，由于缺乏有效協同，不同部門在聯合執法時“決策拍腦袋、執行拍胸脯、出事了拍屁股”的情形時有出現，作為單個執法主體，很難從不同部門之間層層纏繞的責、權、利“亂麻”中辨明工作目標。
浙江省義烏市是我國國際貿易綜合改革試點地區，物流業發展在一定程度上決定了改革成敗。為此，當地曾在2012年舉辦“長三角物流論壇”探討全行業的規范發展。當時因主管物流業而受邀參加會議的，上海市是商務部門、江蘇省是經信委，而浙江省是發改委。“不是一家人，但進了一家門”。據義烏市現代物流發展辦公室副主任何福龍回憶，“因為沒有一個‘婆婆’，繞來繞去，參會的人基本聊不到一起”。
各部門職能分散不僅導致決策效率低下，職能交叉、互相制衡，甚至使部門間“互為壁壘”。以至于有地方執法人員抱怨：“現在各個部門間老是拉拉扯扯，市場怎么管得好？”
記者在一些地方看到，當地僅投訴熱線就有20多個，資源浪費多，維權效率低。內蒙古商務廳一名負責人表示：“感覺現在市場成長得像高中生，各部門管理水平還是小學生。”
內耗：單位領導“不行也行”
《經濟參考報》記者在調研時發現，省級、地市級部門主要批評“外耗”、“互耗”現象，而地方縣級部門則對“內耗”問題產生較嚴重的不滿情緒。
一些基層執法人員反映，基層“執法難”，根子在“內部亂”。由于基層監管部門權力相對集中、外部監督不足，一些單位領導瀆職侵權，普通干部消極懶政現象成為“內耗”的主要表現。
首先是單位領導權力缺乏監督，“不行也行”，甚至走上犯罪道路。日前，湖南省藥監局副局長劉桂生等26名醫藥監管人員因對劣藥從輕處罰而被一次性查處。他們分別掌握了藥品生產和經營許可審批、藥品質量監管、藥品質量層次認定、藥品價格認定等重要行政職權，能直接影響到藥企生存，于是大肆以權謀財、徇私枉法。劉桂生供述，由于權力集中和監管缺失，他在分管范圍內可“自己說了算”。
“領導在搞‘內耗’的單位，秉公執法真難”，一些基層執法干部接受記者采訪時坦言，“遇到這種領導，自己要么被排除在利益圈子之外，啥都不知道，要么就被拉入伙，啥都不敢說。”
其次是干部人事制度在與社會環境“脫節”，一批基層干部感到“沒指望、沒前途”，從而消極懶政。
在記者走訪的許多縣市，基層執法人員普遍反映患上了“副科病”，即提拔到副科級后，仕途遇到了“天花板”。云南省一名基層工商局副局長已經參加工作17年，在2002年就到了副主任科員級別，盡管此后10多年他再也沒被提拔，他仍認為自己“非常幸運”，因為當地整個工商局就一個正科級崗位。
浙江、福建的多位基層執法人員坦言，在當前中央進一步深化行政審批改革的同時，要加快干部人事制度改革，在國內貿易飛速發展、市場變化萬千的當下，如果干部人事制度安排跟不上時代，基層執法部門能否盡心盡力履行職責，就要打一個大大的問號。(本版稿件由記者車曉蕙、周立民、陳鋼、褚曉亮、姚玉潔、康淼、黃深鋼、袁軍寶采寫)
