近日，有關土地制度改革的預期空前強烈。國土部傳出對農村集體土地所有權確權抽查的消息，似乎在為制度破局做準備。三中全會即將召開，土地制度改革成為外界關注的焦點。受此影響，近期土改概念股受到資金追捧，擁有一定農地儲備的公司被機構一致看好。不少業內人士預期，11月之后，土地制度改革可能取得新進展。
中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云在接受中國證券報記者采訪時表示，由于當前法律障礙尚未完全破除，加之各地阻力較大，土地制度改革的進展可能低于外界預期。各項土地改革試點城市可能率先擴圍，然后帶動土地改革取得制度突破。另據中國證券報記者獨家獲悉，農村集體土地所有權確權工作有望在11月前完成，從而有助于土地制度改革的推進。
政策短期難有實質突破
今年年初的國土部會議上，曾對土地管理制度改革做出具體部署。今年的任務包括，研究出臺集體經營性建設用地流轉指導意見、部署開展宅基地制度改革試點，以及總結推廣農村土地股份制改革經驗和做法。其中，指導意見有望就土地利用規劃城鎮建設用地范圍以外的經營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。
在十八屆三中全會即將召開之際，土地制度改革的預期空前強烈，資本市場率先有所反映。但推進了多時的土地制度改革，能否在短期內破局還是未知數。
中國證券報：當前外界對土地改革預期強烈，認為三中全會之后，土地改革可能在制度上破局。但目前來看，政府部門主動披露的消息比較少，且法律障礙似乎尚未破除。如何看待土地制度改革的預期？市場對這項制度的預期是否過于強烈？
鄒曉云：由于城市化、經濟轉型等在土地方面遇到很多瓶頸，隨著社會各界對經濟領域改革的預期更加強烈，土地改革自然成為猜想的對象之一。實際上，當前有關土地制度改革的嘗試，如農村集體用地流轉試點、宅基地流轉試點、建設用地增減掛鉤、土地集約節約利用等，仍然在現有的《土地管理法》框架范圍內。但大家所期待的“具有突破性”的土地改革，目前尚未見到明確的信息。我想，土地改革涉及利益調整，在法律框架重新構架完成之前，難有實質性的突破。
但即便如此，外界仍可對土地領域的改革嘗試抱有期待。如當前很多領域的試點，都有進一步擴圍的可能。其中，農村集體建設用地的流轉，已經試點了很長時間，一些地區已比較成熟，未來可能存在擴圍可能。
中國證券報：當前國土部正在加快推進農地確權工作，其中，農村集體用地所有權確權可能在今年內全部完成。這是否意味著土地制度的改革也將加快？
鄒曉云：農地等地發證確實是未來各項制度改革的一項基礎性工作，但對下一步改革的促進作用，還有待進一步的觀察。農村土地確權工作包括農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權三個部分。總體上看，這次農村集體土地登記發證是在原有的集體產權狀態下將土地產權明確，登記和發證的對象是農民集體，不改變原有集體所有權性質及產權結構，主要是引進了現代管理方式，可以提高管理效率。當然，對未來農村產權改革會有一個非常好的基礎性作用。
地方政府掣肘土地改革
《土地管理法》的修訂工作已經啟動多年，近期有消息稱，全國人大常委會正在審議《土地管理法》修訂草案，或允許集體土地不經過轉為國有土地就可以直接入市交易。但政府部門甚少針對上述法律的修改進行披露，多數業內人士認為，作為土地制度改革的最大障礙之一，如該法律的部分條款能夠有所突破，將大大推進土地制度改革。
中國證券報：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重點，但這么多年一直很難有實質性突破，其難點在哪兒？
鄒曉云：外界對土地制度改革的預期，無非在于破除城鄉土地的二元結構，讓農村集體土地能夠平等地進入市場，既可以改善當前的土地市場狀況，配合城市化轉型、經濟發展轉型的需要，又可以讓農民更多享受到土地作為一種權益帶來的收益，共享發展帶來的好處。
我認為問題的癥結在于土地征用制度。其實，現在農村集體土地所有權和國有土地所有權，兩權都是所有權，在字面上或者是表面上是平等的，是可以一樣流動的。但是，由于農村集體土地要轉變為國有土地之后才能成為城市的建設用地進入市場，這其中必須經過一道征收程序。這道征收程序成為了破除城鄉土地的二元結構的一道門檻，集體土地流動就成為了不可能。
征地制度在上一屆政府就被要求改革，當時最主要的方案是縮小征地范圍，限定在公共目的上，但是并沒有取得實質性進展。最有可能的阻力來自于地方政府。主要原因是現行的征收制度已經成為了地方政府財政收入的重要來源，同時，更重要的是，地方政府可以借助征地過程中的主動權，來自主安排和配置土地。特別是通過較低的成本，來滿足地方政府的基本用地需求，比如基礎設施建設用地、保障房建設用地等等。作為土地收儲和供應方的地方政府，顯然不愿意改變現有的制度。
中國證券報：如果破除了法律障礙，是否會有助于這一改革的加快？
鄒曉云：《土地管理法》和其他法律條文中，有關征地制度的條款比較多。但現實的問題是，一項法律的修訂，不僅要經過多個部門的討論和會簽，同時還要接受全國人大的審議，按照正常的做法，還需要向全社會公開征求意見。在這個過程中，涉及到的程序繁雜，利益群體較多，阻力可想而知。
試點先行帶動制度破局
照多數業內人士的看法，由于阻力重重，試點先行恐將是土地制度改革的主要切入點。借助試點的擴圍，相關的制度有可能取得漸進式突破。
中國證券報記者從權威人士處獲悉，11月之后，宅基地制度改革試點和農村集體建設土地流轉試點范圍都有可能擴大。其中，先行地區的經驗可能作為制度改革的重要樣本。
中國證券報：在城鎮化進程推進和經濟結構調整的關鍵階段，土地制度的改革有多重要？
鄒曉云：事實上，土地問題已經成為很多地方推進城鎮化的核心問題。一方面，由于政府部門是土地征收的主體，作為弱勢一方的農民又缺乏足夠的法律保障，導致很多中小城市在土地征收過程中，存在損害農民利益的現象，并引發不少社會問題。另一方面，一些大城市由于農村集體用地和城鎮建設用地的流動不暢，出現城鎮建設用地不足，現有集體建設用地低效利用的情況，并進而催生出計劃外違規用地和“小產權房”問題。在這個過程中，土地制度的改革急需推進。
中國證券報：既然存在現實的障礙，土地制度改革有沒有合適的路徑？
鄒曉云：從當前的情況來看，合理的路徑應該還是試點先行。通過試點范圍的擴大和試點地區的經驗總結，來逐步推進制度的改革。但是，試點應該是具有突破性質和意義的試點，現在的試點大部分仍然在現行法律框架內進行，側重在技術層面。既然是試點就應該有所突破，只有這樣才能促進相關法律的修訂。
中國證券報：如果實現城鎮用地和農村用地同權同價和自由流轉，是否意味著“小產權房”的合法化？對于地方政府在征地過程中損失的收入，該如何彌補？
鄒曉云：即使實現城鎮用地和農村用地同權同價和自由流轉，“小產權房”也應該公平付出代價。比如小產權房可以通過補辦相關的手續和補交“土地用途變更稅”的方式，實現合法化。這個“土地用途變更稅”是我提出的，在將來的征收制度改革中可以考慮。其大致意思是，將來如果縮小征收范圍之后，土地供應會分為兩條線，一是使用國有土地，使用者繳納土地出讓金，這沒有問題；二是使用集體建設用地，由供地方向政府繳納一筆稅收。這樣既對于使用國有土地使用者更加公平一些，也有利于平衡市場，同時可以彌補減少征地后帶來的政府土地收入減少，保證地方政府的收益。這種方式一些發達國家已經采用。