中儲糧河南分公司系統(tǒng)110人涉案的系列案件，揭開了中儲糧系統(tǒng)運營監(jiān)管中存在的巨大漏洞。如何改進完善我國糧食儲備制度，仍需各方認真研究探討
《瞭望》新聞周刊記者了解到，近期檢察機關(guān)在中儲糧河南分公司系統(tǒng)挖出110名“碩鼠”，查出利用國家“托市糧”收購政策，以空買空賣“轉(zhuǎn)圈糧”28億斤，騙取國家糧食資金7億多元，收受賄賂、貪污挪用糧食資金等系列案件，揭開了中儲糧系統(tǒng)運營監(jiān)管中存在的巨大漏洞。
2011年11月，中儲糧周口直屬庫原主任喬建軍攜款3億多元外逃，河南省檢察機關(guān)立即介入偵查，查明2009年6月至2011年7月，喬建軍與糧商勾結(jié)，讓糧商銷售糧庫中的儲備轉(zhuǎn)換糧，或虛報“托市糧”收購數(shù)量，騙取國家糧食收購資金和差價補貼。賣糧款和收購資金五筆共計2.37億元未入糧庫賬戶，而是直接轉(zhuǎn)入其指定的個人賬戶，經(jīng)地下錢莊流出境外。
在查辦喬建軍案件的過程中，河南省檢察院不斷收到有關(guān)中儲糧河南分公司的舉報材料，越查線索越多，目前已立案查辦110人。其中涉及中儲糧河南分公司干部員工81人，包括中儲糧河南分公司原總經(jīng)理李長軒、原副總經(jīng)理楊宏杰，以及26名直屬糧庫主任等處級干部。目前，系列案件中，有一部分已經(jīng)法院審理判決，例如中儲糧河南分公司原總經(jīng)理李長軒近日以受賄1407.9萬元，巨額財產(chǎn)來源不明893.6萬余元，被判處無期徒刑。還有多起案件正在偵辦過程中。
據(jù)河南省檢察院反貪局介紹，查辦的中儲糧河南分公司系列案件有五個顯著特征。一是犯罪主體集中，81人中，糧庫主任和財務(wù)人員占九成；二是犯罪主要環(huán)節(jié)是在“托市糧”收儲和儲備糧輪換銷售、建庫收庫、虧庫漲庫過程中貪污、挪用糧食資金；三是作案隱蔽、專業(yè)性強，糧庫主任與財務(wù)人員直接操作，不通過專業(yè)化偵查手段很難查獲；四是窩案串案居多，幾乎全都是家族犯罪、關(guān)聯(lián)犯罪的窩案串案；五是涉案金額巨大，5人涉案金額超過1000萬元，10人超過500萬元。
國家糧庫變成“家天下”
按照2000年中儲糧總公司組建時國務(wù)院的批復(fù)意見，省級分公司作為中儲糧總公司的派出機構(gòu)對下屬糧庫的人、財、物實施管理。剖析這一系列案件可見，這種相對獨立、缺少外部地方橫向監(jiān)督的“垂直管理”，一旦“一把手”出問題，上行下效，造成的管理混亂極其嚴重。
從2000年9月中儲糧河南分公司組建，到2012年12月9日被檢察機關(guān)查處，李長軒擔任河南分公司總經(jīng)理長達12年，河南分公司已經(jīng)成為李長軒的“家天下”。據(jù)檢察機關(guān)查證，李長軒受賄貪污1407.9萬元，巨額財產(chǎn)來源不明893.6萬元。其妻子及一名情婦也成為其同案犯，分別被判處七年和八年有期徒刑。其另一名情婦中儲糧河南分公司原副總經(jīng)理楊宏杰因涉嫌貪污、受賄上千萬元正等待審判。
判決書中列舉了李長軒收受65人賄賂的事實，其中最醒目的是，25個行賄人是中儲糧河南分公司下屬的各市、縣直屬糧庫的負責人，逢年過節(jié)，他們以公款行賄，行賄總額超過300萬元。
如漯河、信陽、南陽、周口、濮陽、鄧州、延津、夏邑等直屬庫負責人行賄都在6次以上；最多的沈丘直屬庫原主任張懷君23次向李行賄190.3萬元。一個十余次向李長軒行賄的糧庫主任說：“人事提拔、調(diào)動，資金劃撥等大權(quán)都在他手上。為了得到關(guān)照，送"過節(jié)費"已是家常便飯。前些年是一次三五千，這幾年都是一次一萬元。”
接受“過節(jié)費”習以為常的李長軒，從下屬糧庫“借”錢也如同拿自家的錢。卷宗顯示，2002年、2007年，李長軒兩次個人用錢向張懷君借80萬元。李長軒只還了20萬元，其余60萬元都由張懷君從下屬公司走賬報銷。
上梁不正下梁歪。上行下效，各糧庫主任紛紛效仿李長軒，并有過之而無不及，糧庫基本上都成了糧庫主任的“家天下”。目前已有16名糧庫主任落馬。漯河直屬庫原主任李某涉嫌貪污700多萬元、受賄1000多萬元、挪用上億元；許昌直屬庫原主任何某，兩年內(nèi)，僅其個人用公款開支消費就達2000萬元，日均超過3萬元，造成糧庫巨額虧損；
沈丘直屬庫原主任張懷君貪污受賄數(shù)百萬元……
“制度就像一個籠子，但是拿鑰匙的人不管事，再好的籠子也形同虛設(shè)。”一位涉嫌貪污的糧庫主任在接受調(diào)查時這樣反思和供述。
河南省檢察院檢察長蔡寧指出，對中儲糧河南分公司系統(tǒng)“一把手”缺乏監(jiān)督，制度不健全，是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)層蛻化變質(zhì)，形成窩案串案的重要原因。
28億斤“轉(zhuǎn)圈糧”騙取7億元國家糧食資金
案件偵辦中，河南省檢察院組織了24名專業(yè)審計人員，對中儲糧河南分公司部分直屬庫的賬目進行了長達3個月的審計，一舉揭開了利用“轉(zhuǎn)圈糧”騙取國家巨額糧食資金的內(nèi)幕。
從2006年起，為保護農(nóng)民種糧積極性，國家出臺了“托市糧”收購政策，即在市場糧價偏低時，國家以高于市場價的“托市價”收購農(nóng)民手中的糧食。
肩負國家糧食戰(zhàn)略儲備和平抑糧價穩(wěn)定市場兩項重任的中儲糧系統(tǒng)，承擔托市糧收購任務(wù)，同時也享有國家專項的政策優(yōu)惠。即每收購一噸“托市糧”可獲得收購手續(xù)費50元、保管費86元，陳糧輪換銷售手續(xù)費30元，還有差價補貼。中儲糧河南分公司一些人把這種優(yōu)惠政策當成了個人謀利的工具。
為方便農(nóng)民售糧，中儲糧總公司允許有資質(zhì)的民營糧食企業(yè)參與“托市糧”收購。為了進入“托市糧收儲企業(yè)名單”，賺取國家的補貼和糧食保管費，很多民營糧商不惜重金向李長軒及各直屬庫主任等關(guān)鍵人物行賄。李長軒受賄金額中就有300多萬元來自幾十名各類糧商。最多時，河南小麥托市收購的企業(yè)糧庫庫點增加到4200多個。
而糧庫負責人與糧商勾結(jié)，玩起“轉(zhuǎn)圈糧”游戲，騙取國家糧食資金。手段之隱蔽，數(shù)額之大，更令人震驚。
按慣例，每年收購新糧前，糧庫要進行陳糧輪換，賣出陳糧，騰出庫容收儲新糧。一些糧庫負責人與糧商串通，由糧商辦理購買陳糧手續(xù)，實質(zhì)上并非真正買；“托市糧”收購時，糧庫偽造收購農(nóng)民糧食的單據(jù)。檢察機關(guān)偵查中發(fā)現(xiàn)，有的糧庫存有成箱的農(nóng)民身份證復(fù)印件，專門用來偽造收購憑證。這樣，賬目報表上一出一進，糧庫賺到了國家每噸166元的手續(xù)費和巨額糧食差價補貼，而實際上，在這樣的虛假交易中，糧庫的陳糧原地未動，“托市糧”也沒有收購。
據(jù)河南省檢察機關(guān)調(diào)查，中儲糧河南分公司51個下屬糧庫，至少有35個存在“轉(zhuǎn)圈糧”。最多的寧陵縣直屬庫4年“轉(zhuǎn)圈糧”3.6億斤，鄧州和滑縣直屬庫3年各“轉(zhuǎn)”了2億多斤。已查出河南各直屬糧庫“轉(zhuǎn)圈糧”28億斤，總價值28億多元，直接騙取的國家糧食資金超過7億元。
更深層的隱患是，“轉(zhuǎn)圈糧”使國家糧食儲備的家底變得撲朔迷離，直接危害國家糧食安全。按照中儲糧河南分公司2009年、2010年賬面顯示，當年從農(nóng)民手中收購了全省80%以上的糧食，而實際收購量不到50%。據(jù)中儲糧河南分公司業(yè)內(nèi)人士估計，中儲糧河南分公司每年存儲的糧食至少有1/6是“轉(zhuǎn)圈糧”。
建庫收庫、虧庫漲庫成慣用伎倆
據(jù)調(diào)查，中儲糧河南分公司此前的糧食存儲點70%是租用企業(yè)和民營糧商的庫房。一些糧商大肆行賄，使自己的糧庫能參與“托市糧”收購代儲業(yè)務(wù)，賺取國家的糧食收儲補貼。張懷君從直屬庫挪用公款230萬元作為他和李長軒建倉庫的個人入股資金，每年分紅20萬元。至案發(fā)時，兩人各獲紅利120萬元。
比賺取國家糧食保管費更快的賺“黑錢”的辦法，則是在建糧庫和收購糧庫等環(huán)節(jié)上“啃”國家一口。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的糧庫在自建糧庫過程中，偷工減料，虛報庫容，甚至虛報根本不存在的糧庫，騙取國家建庫資金。周口一家企業(yè)自建一座糧庫，后來高價賣給中儲糧。在這個“收庫”過程中，李長軒從這一企業(yè)獲得賄賂400多萬元。其中的漏洞有多大，可想而知。
調(diào)查中，不少糧庫還通過虧庫和漲庫，蠶食國家糧食資金。河南中儲糧系統(tǒng)曾有4200多個企業(yè)代儲糧庫，由于監(jiān)管不嚴，有的糧庫糧食收購入庫時缺斤短兩，存儲中被盜賣等導(dǎo)致的虧庫非常普遍。如漯河直屬庫下屬的一個代儲庫，2010年就被偷賣掉3萬噸價值6000萬元的小麥。據(jù)河南省檢察院反貪局掌握的情況，2011年，中儲糧河南分公司下屬各糧庫虧庫總數(shù)達26萬噸。
更有甚者，通過往庫存糧食中加沙土等雜質(zhì)，制造漲庫，從中謀利。臨潁縣一個代儲庫點為彌補盜賣糧食形成的虧庫，向庫存糧食中摻雜使假，因摻沙數(shù)量過多，形成“漲庫”，即出庫數(shù)量超過了入庫數(shù)量。臨潁分庫原主任竟將多出的400噸變賣80萬元，據(jù)為己有。這樣的案例，在中儲糧河南分公司下屬糧庫并非個案。
莫讓“垂直管理”變?yōu)楸O(jiān)守自盜
中儲糧河南分公司系統(tǒng)涉及110人的系列案件，暴露出了管理監(jiān)督上的諸多問題。有關(guān)專家認為，各方應(yīng)認真研究探討如何改進完善我國糧食儲備制度。
這一系列案件突出暴露了中儲糧系統(tǒng)縱向監(jiān)督無力，橫向監(jiān)督缺失的嚴重問題。
據(jù)李長軒供述，他擔任分公司總經(jīng)理的十多年間，除了例行的會議、活動和上報有關(guān)材料，中儲糧總公司很少過問分公司人事、管理等方面的情況。有時也會派人下來檢查，基本上都是領(lǐng)著去幾個管理比較好的糧庫看看就走了。據(jù)河南分公司人員介紹，2008年，收到“轉(zhuǎn)圈糧”的舉報，中儲糧總公司也曾派審計人員在河南分公司多個糧庫展開大規(guī)模的專項檢查，只查出一千多噸“轉(zhuǎn)圈糧”，最終不了了之。
正如李長軒供述，省公司也很少過問下屬各糧庫的情況。記者調(diào)查了解到，河南分公司作為中儲糧總公司派出機構(gòu)，不具有企業(yè)法人資格，下屬糧庫是獨立核算的企業(yè)法人，所以分公司對下屬糧庫主要是人事管理。在業(yè)務(wù)上，只有糧庫監(jiān)管、大塊資金的劃撥和報表統(tǒng)計，因此各糧庫在糧食購銷等業(yè)務(wù)運營上仍有相當大的自主權(quán)。機構(gòu)設(shè)置上的先天不足，給各糧庫主任及財務(wù)人員勾結(jié)糧商“暗度陳倉”提供了可乘之機。省公司“睜一只眼，閉一只眼”監(jiān)管松散，加上人員多年不交流調(diào)整，各糧庫負責人便長期盤踞作案。
一個典型案例是，喬建軍在周口直屬庫主任崗位上干了10年，2011年攜款外逃前，他先期將妻子孩子投資移民美國，2008年至2011年開始轉(zhuǎn)移資金，此間他先后10次赴香港、7次去美國，并用其他名字另辦一套護照，28次出境赴香港、新加坡、澳大利亞等地。而中儲糧河南分公司對此都未加干預(yù)，也未履行審核保管其護照的職責。以致喬建軍外逃直接造成虧庫15.25萬噸，直接損失3億多元。
縱向監(jiān)督軟弱無力的同時，外部監(jiān)督也處在缺失狀態(tài)。對中儲糧這樣的央企，地方黨委、政府職能部門沒有日常監(jiān)管的權(quán)力。而中儲糧作為資金密集型央企，業(yè)務(wù)相關(guān)的銀行本應(yīng)監(jiān)督糧食資金使用，但實際上監(jiān)管作用也發(fā)揮不力。
由此，垂直管理成了“天高皇帝遠”，無人監(jiān)督，無人管理。
國務(wù)院原副秘書長、國家糧食局原局長、中國糧食儲備行業(yè)協(xié)會會長白美清接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時認為，以中央儲備為核心、地方儲備為支柱、社會儲備為基礎(chǔ)的中國糧食儲備制度是糧食流通領(lǐng)域改革開放的一個重大成就。實踐證明，中央儲備的核心作用是顯著的，為抵御國際、國內(nèi)糧食市場波動，保障國家糧食安全發(fā)揮了重要作用。同時，白美清也認為，中儲糧河南分公司的窩案串案令人震驚，教訓慘痛。案件暴露出管理層面的嚴重問題，要深刻總結(jié)教訓，研究改進管理辦法，實行有效的監(jiān)督，人員要經(jīng)常調(diào)崗輪換。
河南省檢察院查辦該系列案件后所做的檢察建議指出，目前中儲糧系統(tǒng)是“兩級法人三級管理”，省級分公司不具有法人資格，造成下屬糧庫主任權(quán)力過大。建議科學設(shè)置中儲糧公司及下屬糧庫的組織架構(gòu)，從體制上杜絕漏洞和弊端。同時建議，將總公司一家監(jiān)管，改為政府行業(yè)主管部門和中儲糧總公司共同監(jiān)管，地方相關(guān)職能部門也參與監(jiān)管，并可實行片區(qū)巡視管理制度，加大責任追究力度。
糧食業(yè)界人士提出，中儲糧在經(jīng)營運作流程上存在巨大漏洞。目前儲備糧的收購、存儲和銷售都由中儲糧一班人操作，僅靠相關(guān)業(yè)務(wù)銀行監(jiān)督資金使用，監(jiān)督管理很難到位。建議將三個環(huán)節(jié)分開，如由國家發(fā)改委、糧食局負責制定中央儲備計劃，由中儲糧公司負責落實收糧、存糧，輪換糧銷售必須交由其他企業(yè)負責，形成互相監(jiān)督制約的格局。