核心提示：縣鄉(xiāng)基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，究其原因，基層一把手和領(lǐng)導(dǎo)班子尚未形成明確的政績(jī)考核“債務(wù)指標(biāo)”，導(dǎo)致債務(wù)不透明的情況突出，“債務(wù)遞延”、“前任推后任”的推諉心態(tài)嚴(yán)重
近日，《瞭望》新聞周刊在東、中、西部部分省區(qū)調(diào)研采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方稅收結(jié)構(gòu)單一、各類支出不斷增加，地方對(duì)城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單理解為“增大基礎(chǔ)設(shè)施投入”，已經(jīng)成為地方政府性債務(wù)逐年增加的主要原因。
“當(dāng)前地方政府性債務(wù)基本可控”。采訪中，財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，主要的問(wèn)題不是債務(wù)增長(zhǎng)，而是債務(wù)不透明，到底有多少說(shuō)不清；債務(wù)使用績(jī)效不高，甚至有地方債務(wù)資金閑置兩年沒(méi)用；債務(wù)管理缺少科學(xué)的債務(wù)確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，使政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以評(píng)估。
特別值得關(guān)注的是，市縣鄉(xiāng)基層領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有良好的“債務(wù)意識(shí)”、“風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)”，而且存在“債務(wù)遞延”的“推諉心態(tài)”，這是地方債務(wù)逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少專家學(xué)者認(rèn)為，對(duì)地方政府一把手的考核亟待制定相應(yīng)的“債務(wù)指標(biāo)”。
稅源結(jié)構(gòu)單一致債務(wù)放大
基層政府稅收結(jié)構(gòu)單一、薄弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力偏弱，是地方政府性債務(wù)逐年增大的主因。山西呂梁市方山縣2012年財(cái)政總收入8.4億元，其中6億元收入來(lái)自一兩家煤企，屬于“一煤獨(dú)大”式財(cái)政，當(dāng)?shù)?012年的取暖工程中還有2000多萬(wàn)元債務(wù)無(wú)法落實(shí)；2011年的三項(xiàng)整治工程債務(wù)還有數(shù)千萬(wàn)元。
山西省安澤縣常年稅收上繳壓力大、可用財(cái)力少。近年來(lái)幾乎每年上劃財(cái)政都占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入65%以上，迄今為止還有歷史欠賬近2億元未消化。到2017年之前，每年用于還本付息的支出高達(dá)2500萬(wàn)元左右，給縣級(jí)預(yù)算安排帶來(lái)了嚴(yán)重的壓力。
山東省萊蕪市鋼城區(qū)辛莊鎮(zhèn)自身的穩(wěn)定稅源只有3個(gè)小企業(yè)，財(cái)力很弱。鎮(zhèn)長(zhǎng)朱效波說(shuō)：“即便是有高鐵、高速路的前兩年，每年鎮(zhèn)上資金缺口都近2000萬(wàn)元，如今還拖欠了五六千萬(wàn)元?dú)v史債務(wù)。”
與此同時(shí)，對(duì)城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單理解為“加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“投入資金改造城鄉(xiāng)環(huán)境”，也是造成地方債務(wù)“越滾越大”的根源。我國(guó)各省區(qū)對(duì)未來(lái)5年城鎮(zhèn)化率指標(biāo)都很高，安徽是達(dá)到55%，河南52%，西藏35%，廣西53%，湖北58%，云南48%。但發(fā)展速度快的背后，仍然是簡(jiǎn)單的大規(guī)模投資。如陜西今年的固定資產(chǎn)投資是1.6萬(wàn)億元，山西今年的固定資產(chǎn)投資是1.1萬(wàn)億元，廣西的目標(biāo)則是2017年投資達(dá)到3萬(wàn)億元。
海通證券的一項(xiàng)調(diào)研表明：2009---2011年是我國(guó)城鎮(zhèn)基建的高峰期，在9個(gè)有據(jù)可查的樣本中，7個(gè)樣本近年累計(jì)基建總投資占地方一般財(cái)政預(yù)算年收入的8--10倍，或是一年基建投資占一般財(cái)政預(yù)算年收入的1--2倍。江蘇海安財(cái)政局局長(zhǎng)張忠宏說(shuō)：“城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，必然帶來(lái)巨大的基礎(chǔ)建設(shè)配套投入，對(duì)地方財(cái)政的壓力越來(lái)越大，真正能用現(xiàn)有財(cái)力去進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的縣鄉(xiāng)很少。”
化債手段只有融資和土地
國(guó)有企業(yè)稅收上繳中央、資源稅上繳省市……由于主要稅種都集中上繳給了中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政和市級(jí)財(cái)政，只有土地增值稅、耕地占用稅等稅種能夠一次性給予地方大量財(cái)稅收入。因此，地方市縣政府化解地方債務(wù)的辦法就離不開“融資”和“土地”，這就形成了盲目投資、脫離實(shí)際、過(guò)度舉債的“邏輯根源”。
我國(guó)城市投融資平臺(tái)主要集中在省級(jí)和市級(jí)。不少地方政府熱衷于利用自身在地方銀行中“一股獨(dú)大”的優(yōu)勢(shì)，“借道”地方銀行謀求“發(fā)債”。廣西南寧、柳州、桂林等地在前幾年通過(guò)地方投融資平臺(tái)形成了大量地方債務(wù)，如今進(jìn)入還款高峰期。僅柳州市全年要償還的地方債務(wù)就超過(guò)100億元，而當(dāng)年財(cái)政收入不過(guò)200億元。
今年以來(lái)，工商銀行江蘇分行與多個(gè)地方政府簽訂了金額超過(guò)200億元的城鎮(zhèn)化貸款意向協(xié)議，注入城鎮(zhèn)化建設(shè)。新疆喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)獲多家銀行總額達(dá)600億元的意向授信，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
江蘇夢(mèng)蘭集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)錢月寶說(shuō)：“這些項(xiàng)目其實(shí)還是‘寅吃卯糧’，地方政府以規(guī)劃手段，以可用財(cái)力的3---5倍安排工程項(xiàng)目，通過(guò)工程結(jié)算款延期支付，但只用2---3成的財(cái)政支付完成全部工程建設(shè)的目標(biāo)，其他7---8成的工程款則由民營(yíng)施工企業(yè)墊付，最終還是暗藏巨大危機(jī)。”
而縣級(jí)政府主要“靠土地”。新疆輪臺(tái)縣財(cái)政局局長(zhǎng)保劍強(qiáng)說(shuō)，2010年成立地方融資平臺(tái)，2000萬(wàn)元注冊(cè)資金，每筆擔(dān)保200萬(wàn)元。現(xiàn)在擔(dān)保了7000多萬(wàn)元，其中很大一部分是靠土地進(jìn)行質(zhì)押。山東淄博市高青縣財(cái)政局局長(zhǎng)孟軍告訴記者，近年來(lái)，高青縣歷史負(fù)債已經(jīng)達(dá)到了10億元左右，縣里通過(guò)市級(jí)城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司來(lái)拍賣土地，拍賣價(jià)格最高的達(dá)120萬(wàn)元/畝。為拿到土地指標(biāo)，縣里不遺余力地推行合村并居、舊村改造、集中社區(qū)，為土地指標(biāo)開路。
缺少土地指標(biāo)的地方財(cái)政危機(jī)日益暴露。江蘇省海安縣的土地利用規(guī)劃到2020年可用土地指標(biāo)為20000畝，但到2012年土地指標(biāo)僅剩2000畝，土地指標(biāo)的嚴(yán)重受制，必將成為東部沿海及發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)的瓶頸。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好“靠補(bǔ)貼”。萊蕪市某鎮(zhèn)累計(jì)負(fù)債超過(guò)8000萬(wàn)元，2013年的財(cái)稅收入要完成4200萬(wàn)元基本上是“天方夜譚”。該鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人從上世紀(jì)90年代開始擔(dān)任鎮(zhèn)長(zhǎng)，他總結(jié)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難方式為“一靠轉(zhuǎn)移支付，二靠上級(jí)補(bǔ)貼，三才是靠當(dāng)?shù)仄髽I(yè)”。
“債務(wù)指標(biāo)”亟待建立
不少專家學(xué)者認(rèn)為，地方領(lǐng)導(dǎo)只有近憂無(wú)遠(yuǎn)慮，只管眼前事、本屆事。一些領(lǐng)導(dǎo)坦言：“上任借了錢搞工程、搞項(xiàng)目，有口碑也有政績(jī)；本屆政府絕不能勒緊褲腰帶還債。”一些地方甚至流傳著“干滿一屆是熊蛋，兩年有效是水平，三年挪窩有能耐。”這種政績(jī)觀迫使地方領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法舉債度日，收支平衡、地方發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等不進(jìn)入考核視野，自然不會(huì)形成“長(zhǎng)效機(jī)制”。
一些地方干部及專家認(rèn)為，要化解地方債務(wù)問(wèn)題，必須在現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子成員就任之初、離任之時(shí)進(jìn)行地方債務(wù)審計(jì)、債務(wù)公示和債務(wù)考核，形成地方政府可控的舉債、還債機(jī)制。
首先，要使地方債務(wù)擺上臺(tái)面，將縣鄉(xiāng)財(cái)政透明公開常態(tài)化。浙江大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展博士楊天保認(rèn)為，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入支出要取信于民，就應(yīng)該向老百姓公布一本看得懂的財(cái)政賬目，使老百姓知道政府借債是否干了實(shí)事，逐步形成老百姓與地方官員對(duì)“是否借債、借債規(guī)模、償債形式”等問(wèn)題的關(guān)注度。
其次，構(gòu)建資本性預(yù)算體系，盡快出臺(tái)針對(duì)縣鄉(xiāng)基層政府的債務(wù)考核制度。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云認(rèn)為，以中央財(cái)政的能力化解目前地方政府負(fù)債難題不大，但必須高度警惕債務(wù)增量的出現(xiàn)。這就需要盡快在省市縣一級(jí)構(gòu)建資本性預(yù)算體系，同時(shí)出臺(tái)對(duì)基層政府的債務(wù)考核制度，從“制度建設(shè)”和“官員政績(jī)”兩個(gè)角度來(lái)形成地方債務(wù)問(wèn)題的良好機(jī)制。
其三，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，有選擇性地為地方債“松綁”。一些學(xué)者認(rèn)為，地方債的發(fā)行是解決地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的國(guó)際慣例，中央政府應(yīng)盡快布局對(duì)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)、還款來(lái)源可期的地方，給予發(fā)行地方債的鼓勵(lì)性措施，將目前通過(guò)地方政府平臺(tái)、地方國(guó)有企業(yè)發(fā)債等“遮遮掩掩”的地方債務(wù)“陽(yáng)光透明”化，實(shí)現(xiàn)“開前門，堵后門”的目標(biāo)。
其四，積極探索城鎮(zhèn)化投入新來(lái)源，逐步化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。專家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)龐大資金需求，需不斷引入和完善市場(chǎng)化的融資模式，綜合運(yùn)用長(zhǎng)期債券、信托、股票等市場(chǎng)化融資方式解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金難題，土地的增值收益也可用于逐步償還地方債務(wù)。