2013年5月15日，北極理事會第八次部長級會議上，吸納中國等國成為北極理事會正式觀察員。中國自2006年提出申請至今已經(jīng)走過了7個年頭，或許是道路的艱難，使中國人對這個得來不易的成果歡欣鼓舞。然而，由于北極理事會對非北極國家參與其中有著嚴格的限制，中國參與北極事務(wù)的前景如何還有待觀察，為此，中國不應(yīng)操之過急，先從基礎(chǔ)性工作做起，利用現(xiàn)有的國際法和國際機制，加強與北極各國的經(jīng)濟交往以及北極環(huán)境保護、科考等方面的合作，加強與北極原住民之間的合作，通過這種方式逐漸加大對北極各國的影響力，待時機成熟之際，一切便水到渠成。
面對可持續(xù)發(fā)展問題北極理事會應(yīng)運而生
1990年代以來，面對北極地區(qū)環(huán)境變化、資源糾紛等日益復雜的局勢，國際社會雖反應(yīng)強烈，但行之有效的解決措施卻乏善可陳。在這種情況下，在國際法領(lǐng)域日益活躍的軟法規(guī)范發(fā)揮了相應(yīng)的補充作用。其中影響力最大、最具代表意義的就是在1991年第一屆保護北極環(huán)境部長會議上通過的北極環(huán)境保護戰(zhàn)略(AEPS)。
|
 |
| 圖為新奧勒松的極地風光 |
|
1991年6月14日，北極八國在芬蘭羅瓦涅米簽署了《北極環(huán)境保護宣言》。宣言促成了保護北極環(huán)境的系列行動，即北極環(huán)境保護戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略提出，今天環(huán)境污染已不再局限于政治邊界內(nèi)，任何國家都無法獨自應(yīng)對北極地區(qū)的環(huán)境威脅，北極地區(qū)環(huán)境問題的解決需要廣泛的合作。宣言建議成員國在北極各種污染數(shù)據(jù)方面實現(xiàn)共享，共同采取進一步措施控制污染物的流動，減少北極環(huán)境污染的消極作用。宣言提出將定期召開會議，評價計劃進度，相互交流信息。
AEPS的工作計劃通過其四個工作組實施，分別是北極監(jiān)測與評估(AMAP)、北極海洋環(huán)境保護(PAME)、北極動植物保護(CAFF)和突發(fā)事件預(yù)防反應(yīng)(EPPR)。在AEPS實施過程中，國際合作關(guān)注的重點從環(huán)境保護開始逐漸擴展至其他相關(guān)領(lǐng)域，尤其重視可持續(xù)發(fā)展，并最終推動了北極地區(qū)政府間組織——北極理事會的形成。
1996年9月16日北極八國在加拿大渥太華舉行會議，宣布成立北極理事會。北極理事會成立后，原先AEPS的工作四個工作小組被繼承下來，當年又新設(shè)了可持續(xù)發(fā)展(SDWG)工作組，2006年北極理事會又賦予了已經(jīng)在執(zhí)行的消除北極污染行動計劃以工作小組的地位(ACAP)，形成了當前六個工作小組的工作機制。北極理事會的成立，在一定意義上實現(xiàn)了包括美、俄在內(nèi)的北極八國在該地區(qū)的實質(zhì)性合作，徹底改變了冷戰(zhàn)時期的軍事對抗局面。
北極理事會成立時，宣布其宗旨是主要關(guān)注臨近北極的政府和原住人口所面對的問題，致力于北極地區(qū)的環(huán)境、社會與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此其關(guān)注對象比原先的北極環(huán)境保護戰(zhàn)略在活動范圍方面大大擴展，涉及到廣泛意義上所有的北極事務(wù)，而前者主要是應(yīng)對北極地區(qū)日益嚴重的環(huán)境問題。
目前，北極理事會的成員國包括環(huán)北極8國：芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、冰島、加拿大、美國、俄羅斯；6個北極本地社群代表在北極理事會中有永久參與方，這些代表包括阿留國際協(xié)會、北極阿撒巴斯卡議會、哥威迅國際議會、伊努伊特北極圈會議，俄羅斯北方土著人民協(xié)會和薩米理事會；21個永久觀察員，包括12非北極國家和9個國際組織，前者包括法國、德國、荷蘭、波蘭、西班牙、英國以及剛剛獲得永久觀察員身份的中國、印度、韓國、日本、新加坡、意大利，后者為北極議會人、世界自然保育聯(lián)盟(IUCN)、國際紅十字會、北歐理事會、北方論叢、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和一些非政府組織如：世界馴鹿人協(xié)會、北極大學和世界自然基金會北極規(guī)劃小組。
總體而言，北極理事會的成立提升了北極地區(qū)國際治理的制度化程度，促進了北極地區(qū)國家之間的合作、科技交流與可持續(xù)發(fā)展，是當前國際社會北極治理的核心組織。
環(huán)北極8國主導北極理事會為約束非北極國家設(shè)計“緊箍咒”
在組織形態(tài)上，北極理事會是典型的金字塔式國際組織。位于金字塔頂端的永遠都是環(huán)北極8國，有關(guān)北極地區(qū)的一切決策都由這8個成員國作出，其他非北極國家或非國家行為體不可能成為正式成員；位于正式成員下方的是永久參與方，其條件是：組織的主體必須是北極地區(qū)的原住民；應(yīng)該是居住在一個北極國家以上的原住民；或者是一個國家內(nèi)有二個或二個以上的原住民團體。永久參與方可以參與理事會的所有活動和討論，理事會的決議也應(yīng)事先咨詢他們的意見，但他們沒有正式投票表決權(quán)；位于金字塔底端的是觀察員，可以分為永久觀察員和臨時觀察員(一次性的)，它們的身份是非北極國家，也可以是全球或區(qū)域的政府間國際組織、議會間組織以及非政府組織。觀察員的權(quán)利更小，它們只可以出席會議和參與討論，但沒有表決權(quán)，而且理事會的決議也不需一定要事先咨詢他們的意見。
北極理事會這種金字塔式的等級結(jié)構(gòu)形態(tài)是北極八國在北極理事會主導地位的真實反映。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，成員國壟斷在北極事務(wù)上作決策的權(quán)力。而作為觀察員的其他國家和組織則僅有參與討論的資格，無任何表決權(quán)力。北極理事會向區(qū)域外國家和非國家行為體開放的這種有限參與權(quán)，實際上是讓區(qū)域外國家或非國家行為體承認和襯托北極理事會在討論北極事務(wù)上的主導地位。
部長級會議是北極理事會決策機構(gòu)，每兩年召開一次。高官會是理事會執(zhí)行機構(gòu)，每年召開兩次會議。其8個成員國輪流擔任主席國，任期兩年。北極理事會的主要事務(wù)是由臨時成立的秘書處負責，理事會所有決定都需要八個正式成員的一致同意，這條規(guī)則適用于所有北極理事會框架下的會議，包括高官會和各個工作小組及項目會議。2013年1月22日，北極理事會常設(shè)秘書處成立，這結(jié)束了北極理事會由輪值主席國設(shè)立臨時秘書處的局面，標志著北極理事會這一重要的北極事務(wù)對話機構(gòu)從此有了常設(shè)機構(gòu)，北極治理向機制化、正規(guī)化邁進。
北極理事會在成立之初，要想成為其觀察員是非常容易的事，因為那時的北極問題沒有現(xiàn)在這么“熱”，加入者寥寥無幾。但是隨著全球氣候變暖和資源日趨緊張，北極地區(qū)炙手可熱。很多國家和國際組織都試圖成為其觀察員，但是北極理事會卻沒有明確的章程規(guī)定哪些國家和組織可以成為觀察員，哪些不能。因此，2011年5月12日北極理事會努克會議發(fā)布《北極高官報告》，對北極理事會“永久觀察員”的標準做出規(guī)定：觀察員必須承認北極國家在北極的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)(以下簡稱“三個必須承認”)，因此而大大提高了北極理事會的準入門檻。
中國海洋大學郭培清教授指出，“三個必須承認”在理論上不具有合法性，在實踐中也不具有操作性。北極國家主張的歷史性權(quán)利原則和扇形原則都存在很大的爭議，才導致了歷史上和當前北極國家之間的領(lǐng)土爭端；對那些領(lǐng)土存在爭端的地區(qū)，非北極國家應(yīng)該承認為哪個國家的領(lǐng)土呢？再如，第三個管轄權(quán)屬于國內(nèi)立法，是指國家對于外國人在該國領(lǐng)域外侵害該國的國家和公民的重大利益的犯罪行為有權(quán)行使管轄。正常情況下，各國應(yīng)該尊重彼此的管轄權(quán)，但因為北極地區(qū)的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利都存在問題，承認這一權(quán)利，意味著認可北極國家的國內(nèi)法在北極的擴張。“三個必須承認”是北極國家設(shè)計的約束非北極國家的緊箍咒。
盡管北極理事會成立后，其在職能方面相較于《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》有較大的拓展，涉及了北極地區(qū)的政府、原住民的環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展，但由于其在成立之后相當一段時間內(nèi)，在機制上存在著明顯的缺陷，例如沒有剛性法律的約束；參與方及其權(quán)利的有限性；沒有常設(shè)機構(gòu)；其運作僅依靠項目驅(qū)動；沒有機制性的資金來源；等等，這在很大程度上制約了理事會的職能，使其除了定期出版一些研究報告以外，在實際操作層面，比如北極地區(qū)的環(huán)境保護和經(jīng)濟開發(fā)與管理等領(lǐng)域，沒有實質(zhì)性作為。
由于北極理事會面臨著在執(zhí)行層面的巨大挑戰(zhàn)，尤其是2008年在伊魯利薩特舉行的北冰洋沿岸五國外長會議上，其作為處理北極事務(wù)最主要論壇的地位也被質(zhì)疑；與此同時，隨著全球氣候變暖，世人越來越關(guān)注北極地區(qū)，環(huán)北極8國開始考慮加強北極理事會組織建設(shè)，2013年成立秘書處就是一例；增強其職能，并制定一些具有約束力的法律文件，如2011年的《北極搜救協(xié)定》以及即將簽署的《防止與應(yīng)對溢油協(xié)定》，是北極理事會成立15年來第一個正式的具有約束力的國際條約。該協(xié)定的宗旨是通過確認每一成員國在其管轄范圍內(nèi)的責任以及確立各國在緊急情況下進行合作的程序，以加強北極地區(qū)航空和海上搜救的合作與協(xié)調(diào)。2013年5月，又出臺了第二個具有法律約束力的正式條約，即《北極海洋石油污染應(yīng)急合作協(xié)議》，協(xié)議的主要目的是防止和應(yīng)對北極地區(qū)的石油泄露。北極理事會通過這一系列的組織建制和職能提升，正在將自身從一個政府間高級論壇轉(zhuǎn)變?yōu)檎螞Q策型的國際組織。
觀察員權(quán)利有限中國參與其中利弊參半
北極理事會是北極地區(qū)治理中最重要的組織機構(gòu)，非北極國家將能否成為其正式觀察員作為參與北極治理的重要標志；而由于種種因素，中國對北極事務(wù)的參與度還很低，對北極問題的研究也才起步，在北極論壇和相關(guān)國際會議上很少能看到中國人的身影；這些因素加在一起導致了中國對北極理事會正式觀察員的身份寄予了厚望。
中國早在2006年底就提出申請成為北極理事會永久觀察員，2007年作為臨時觀察員參與理事會活動。但由于北極八國中有些國家對擴大觀察員數(shù)量存在疑慮，2009年和2011年的部長級會議上，接納中國成為永久觀察員的決定兩度被推遲。這次中國終于成為理事會的正式觀察員，愿望達成。中國成為正式觀察員，就目前而言，仍然是利弊參半。
誠然，北極理事會目前正處在由原先的政府間高級論壇向正式的國際組織轉(zhuǎn)變的過程中，各種規(guī)章制度都在緊鑼密鼓的建設(shè)中，理事會的職能亦在日益強化的情況下，趁理事會還未完全固化之前盡早加入其中，共同參與理事會的組織建設(shè)，對中國以后參與北極地區(qū)的活動更加有利；如果等到一切組織建設(shè)都完畢之后再加入，恐怕會錯失良機；尤其是在日本、韓國、印度、歐盟等都積極主動提出申請的情況下，中國當然不能落后。
但是，我們也不能對正式觀察員身份寄予太高的期望。目前北極理事會的門檻極高，而且北極理事會觀察員的權(quán)利相當有限，也就是“觀察”會議，“預(yù)先”了解會議信息，坐在北極理事會會議后排旁聽會議內(nèi)容，接收文件。經(jīng)得主席同意，可以發(fā)言，或提交書面材料，或者就討論的問題提交文件和主張觀點。實際上在北極理事會中，觀察員獲準交流的機會并不多。在北極高官會上，觀察員國的代表都很少獲得允許發(fā)言的機會，更不要說北極理事會兩年一度的部長會議了；而且北極理事會的各種信息資料都可以從其官網(wǎng)上獲得。有人作了形象的比喻，北極理事會的高官和部長級會議就像一桌盛宴，但你坐在旁邊只有看的份兒，卻沒有下筷子的機會。因此，中國還是要另辟途徑，多管齊下，參與北極地區(qū)的活動。
第一，利用現(xiàn)有的國際組織。
北極并非全球治理的空白地帶，迄今為止，已經(jīng)有許多國際公約、國際法和國際組織的功能和范圍覆蓋北極地區(qū)，如《斯匹茨卑爾根條約》、《聯(lián)合國海洋法公約》、國際海事組織的相關(guān)決議、聯(lián)合國糧農(nóng)組織的相關(guān)條約等，這為中國等非北極國家參與北極事務(wù)提供了充分機會。
《斯瓦爾巴德條約》是迄今為止北極地區(qū)第一個、也是唯一的具有國際性、政府間非軍事條約。中國是《斯瓦爾巴德條約》的成員國之一。條約規(guī)定挪威“具有充分和完全的主權(quán)”，北極斯瓦爾巴德群島“永遠不得為戰(zhàn)爭的目的所利用”。《斯約》模式確立了主權(quán)與治權(quán)分離的原則，保證了群島的長期和平。中國與其他締約國一樣，其公民可以自由進入和逗留，只要不與挪威法律相抵觸，就可以在這里從事生產(chǎn)、商業(yè)、科考等一切活動。
此外，中國還是《聯(lián)合國海洋法》的成員國，連續(xù)12次當選國際海事組織A類理事國，可以利用這些身份參與北極地區(qū)的事務(wù)；因此，在目前北極治理呈現(xiàn)“碎片化”的狀態(tài)下，中國可以創(chuàng)造機會，利用自身優(yōu)勢，積極開展同北極國家的雙邊外交、堅定采取“一對一”的外交談判方式，逐個與北極國家打交道，這可能更利于中國參與北極事務(wù)。
第二，加強與原住民合作。
北極地區(qū)有40萬左右的原住民，分布在北極的廣大地區(qū)。1970年代以來，北極原住民的自治運動如火如荼，并取得了較大的成績。例如北極原住民人數(shù)最多的因紐特民族，他們有著高度的自治權(quán)利，可以自行決定與其他國家的合作；2009年6月，格陵蘭島上的因紐特人取得了“準獨立”：因紐特語取代丹麥語成為官方語言，自治政府掌握了天然氣資源管理權(quán)、警政及司法權(quán)，并擁有部分的外交事務(wù)權(quán)，只有國防事務(wù)完全由丹麥政府主導。
中國近幾年來積累了與北極原住民合作的經(jīng)驗和教訓。比如在2010年夏，中國所屬的吉恩加拿大礦業(yè)有限公司(Jien Canada Mining Ltd.)正式注資1.124億美元開發(fā)拉格蘭(Raglan)鎳礦，這是努納武特地區(qū)的第二大鎳礦，整個項目在2012年正式建成投產(chǎn)，為因紐特人創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，得到了該地區(qū)原住民的歡迎；再如在格陵蘭，中國企業(yè)家在這一島上運作得非常成功，以至于有媒體評價克萊斯特的外交政策為“擁抱中國”，在這次自治議會選舉中，中國投資甚至成為焦點。
事實上在北極事務(wù)中，中國更適合走“曲線路徑”，因為過于積極的姿態(tài)反而會引起其他國家的警覺，這是由中國快速增長的經(jīng)濟以及作為新興全球大國的地位給其他國家造成的無形壓力導致的。因此，中國在參與北極事務(wù)上不應(yīng)操之過急，先從基礎(chǔ)性工作做起，利用現(xiàn)有的國際法和國際機制，加強與北極各國的經(jīng)濟交往以及北極環(huán)境保護、科考等方面的合作，加強與北極原住民之間的合作，通過這種方式逐漸加大對北極各國的影響力，待時機成熟之際，一切便水到渠成。
