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經辦人員“5+2”“白加黑”，干一陣子可以，干一輩子不行 |
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基層經辦力量薄弱 新農保“跛腳”難行 |
連日來，50多歲的韋定賢開始不斷走村串戶，征繳新型農村社會養老保險相關費用。作為廣西大化瑤族自治縣百馬鄉科優村辦理新型農村社會養老保險的經辦人員，每月微薄的補貼讓他深感吃力。
不僅是韋定賢，近年來，我國多地新型農村社會養老保險的基層經辦人員都正面臨這一困局，提前8年全面鋪開的新型農村社會養老保險制度實施后，與之配套的基層經辦力量“跛腳”，正成為當前較突出的問題之一。
專家指出，我國新型農村社會養老保險關系數億農民，但這一制度的基層經辦人員力量不足、待遇過低、流動性過大等現象較為突出，對新農保的統計管理、基金安全和長遠發展構成一定挑戰。
微薄待遇留不住基層經辦員
截至2012年底，我國參加新型農村社會養老保險人數達4.6億人，參保對象分布在2800多個縣級行政區、約4萬個鄉鎮、近59萬個行政村里。
《經濟參考報》記者在黑龍江、河北和廣西等地采訪了解到，配套的基層經辦機構尚未完善，使得縣、鄉兩級經辦人員任務較為繁重，農村幾乎完全靠村委會干部“協辦”，基層經辦工作困難重重。
大化瑤族自治縣位于廣西西北部石漠化山區，當地百馬鄉科優村共有1300多人，分散在7個屯里。“最遠的屯需走2小時山路，一些村民不會寫字，幫他們登記、復印材料、繳費等，辦完參保程序，村委會干部鞋底都磨掉一層。”村黨支部書記韋定賢說。
黑龍江省安達市機關事業社會保險管理局局長張茂生說，安達市各鄉鎮共有新農保經辦人員117人，輻射748個屯，有的村七八個自然屯，一個人就得照顧到七八個自然屯，村上的勞動助理從事新農保工作，還“兼職”著計生、民生、新農合、就業等，只要是勞動口的事，都得去做，什么活著急便干什么活。
數據顯示，我國20%的縣(市、區、旗)沒有專門經辦農保的機構，30%的鄉鎮沒有農保工作平臺；對于辦理新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險而言，全國縣級經辦人員與服務對象的比例達1：19600；鄉鎮一級為1：14342，村級協辦員服務量是1：1470。
待遇微薄正讓一些農村經辦人員積極性全無。河北省永年縣界河店鄉副鄉長李衛紅說，界河店鄉有15名協辦員負責新農保的征繳、信息統計等工作，其中4人是普通群眾、1人是教師，10人是村干部，他們都是靠感情工作，“無償奉獻”。
韋定賢說，在大化瑤族自治縣百馬鄉，當地按每名參保人員補貼0.5元標準作為村干津貼，4名村干每年共650元左右，每人每月補貼僅13元左右，如果不是鄉政府下了“行政命令”，很少有村干部愿做這項工作。
由于待遇微薄，致使鄉鎮經辦人員流失現象普遍。黑龍江省肇州縣永樂鎮共2.3萬人，共12名新農保協理員，都是縣里統一招聘的大學生公益性崗位，“他們每年幾乎人人都報考公務員，考上就離開。”永樂鎮勞動保障所所長班玉志說。
記者了解到，我國新農保收繳保費、發放養老金、參保人員權益記錄等業務，借助社會公益性崗位聘用人員和村級協辦員，實行手工操作，絕大多數行政村沒有搭建信息網絡，有2000多個鄉鎮沒有銀行網點，多數縣(市、區、旗)沒有業務檔案管理場所，縣鄉兩級聘用人員工資水平為當地最低工資標準，隊伍不穩定，直接影響了政策的落實和管理服務的質量。
中國社會保險學會一名專家稱，新型農村社會養老保險是針對個人的，經辦能力提高只能依靠政府增加投入，經辦工作靠“5+2”“白加黑”，干一陣子可以，干一輩子不行。
經辦力量薄弱制約新農保
多名基層工作人員稱，目前新型農村社會養老保險制度實施過程中凸顯出的不良現象，應加以遏制，否則將影響這一新制度長遠發展，甚至降低群眾對制度的信任度和接納度，進而對這一制度長遠發展形成挑戰。
首當其沖的便是以行政命令代替“激勵機制”模式，正不斷影響新政策在基層群眾中的接納度。黑龍江、河北和廣西多名基層干部說，許多村委會干部喪失積極性，甚至當面抵觸，一些村委會干部向群眾解釋政策時，不愿花費時間，蜻蜓點水地過，一些群眾繳費時對政策并未完全理解，村委會干部對群眾繳費的相關困難也不愿過多詢問，只是單純地要求群眾繳費，一定程度上影響了新政策在基層群眾中的接納度。
不僅如此，新型農村社會養老保險制度在基層的經辦人員流動性大、培訓少、素質低，對基金安全等方面也構成隱患。
黑龍江省肇州縣農村養老保險事業管理局局長孔令偉說，新型農村社會養老保險制度的覆蓋有著“點多、線長、面廣”等特點，一個人16歲參保，80歲死亡，這一制度需60多年經辦，需政策性強、素質高且懂電腦的年輕人從事經辦工作，但目前經辦人員的流動性如此之強，很容易帶來統計數據失真、基金安全等多方面風險。
一些農村代辦員大多從本地村莊選出，業務參差不齊，由于沒有進行培訓、沒有明確的管理制度，無法對其進行管理約束。河北省邯鄲市農保處處長靖風娥說：“基層協辦員無法管理，一旦不正常履職，在填報申請表、上報死亡數字等方面做手腳，將直接影響基金安全。”
西南財經大學保險與社會保障研究中心主任林義說，基層社會養老保險管理服務平臺建設和能力不足的問題，已構成覆蓋新型農村社會養老保險建設的一項關鍵性難題，將嚴重制約和影響新型農村社會養老保險制度的順利推進和社會養老保險目標的實現程度。
首都經貿大學社會保障研究中心主任呂學靜說，新型農村社會養老保險制度是一項新制度，長遠發展必須將經辦機構、繳費機制、激勵政策等配套政策都進行完善，國家支付大額財政實施這一新保障制度，如果基層經辦力量整體投入不足，便會因服務質量低下使實施效果大打折扣，對新制度長遠發展形成影響。
探索政府購買服務方式
“我國要適應新型農村社會養老保險制度的發展需求，應加強與之配套的基層經辦力量的建設，避免因小投入不足導致大制度受阻現象的發生。”呂學靜說。
專家表示，對于新型農村社會養老保險的縣級、鄉鎮經辦力量而言，當前增加相關編制、提高經辦人員待遇已迫在眉睫；對于村級經辦力量而言建議固定相應的村委會干部進行負責，由政府購買服務的方式實施管理，將整個過程中登記、繳費、資金發放等全部交由服務人員管理。
林義說，通過政府購買服務的方式，無疑是一大較好的探索，既可避免因經辦力量的發展導致行政機構臃腫現象的發生，又能使得相關惠民利民政策得到良好實施。
“我們還可嘗試打造基層服務平臺。”林義說，在我國農村，養老、醫療、救助等各方面所需的經辦人員較多，且人員培訓完全無法跟上步伐，建議將這些基層服務力量進行整合，打造基層服務平臺，以補充各項事業需要的經辦力量，也有利于避免行政人員臃腫現象。
不少業內人士指出，另一大值得重視的建議是，在我國不少農村，應盡早實現村一級養老金收繳發放工作的電子化和信息化，對于節省行政成本、便民、利民等方面都有著較大作用。
專家稱，推動銀行代扣代繳參保費是一大趨勢，但金融機構需達到一定覆蓋人群才設網點，我國部分農村探索出新方式：許多村的人口集中處都有小賣部或副食品店，建議為這些店鋪提供一些pose機，進行繳費或取款的代辦業務，并在手續費方面予以優惠，這一方式既可方便群眾，讓群眾足不出村便可繳費或取款，又能避免金融網點過多導致的資源浪費。
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返鄉農民工轉新農保被拒 |
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專家建議統一管理各險種統籌資金 |
連續多次，55歲的農民陳世元試圖將自己外出務工時繳納的城鎮職工基本養老保險，轉入老家新型農村社會養老保險賬戶中時，都因政策空白而被拒絕。
不僅是陳世元，當前新型農村社會養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度無法銜接，正讓越來越多的農村群眾尤其是返鄉農民工陷入困境。
專家稱，返鄉農民工是一個巨大的群體，涉及面非常廣，當前應盡快出臺兩大險種之間銜接困難的解決之策，以穩固基層群眾對我國各項養老保險政策的信心。
返鄉農民工遇兩大險種接續難題
自本世紀初，隨著我國務工人員保障制度的逐漸完善，許多外出務工人員都已繳納城鎮職工基本養老保險。然而，隨著沿海生活成本上漲，越來越多外出務工人員開始返鄉創業，但他們繳納的城鎮職工基本養老保險，卻無法轉移進入新型農村社會養老保險賬戶中。
陳世元家住廣西壯族自治區東蘭縣百豪村，2008年底他來到廣東省東莞市一家制衣廠務工，每月工資約1500元，個人繳納的城鎮職工基本養老保險約120元，工作3年后，恰逢老家正推廣新型農村社會養老保險制度，陳世元返鄉后卻因政策空白而無法轉走這筆4000多元的城鎮職工基本養老保險。
“我們一起在外務工的圈子里，5、6名打工仔都發現了這一問題，我們返鄉了，也不可能總來回從老家至東莞跑，這需要路費；但不跑呢，這些養老保險沒法轉回老家，損失更大，我們實在沒有辦法了。”陳世元說。
廣西東蘭縣人力資源和社會保障局方面告訴《經濟參考報》記者，近年來到縣級人社部門詢問這一問題的務工人員越來越多，而在鄉鎮勞動保障部門咨詢的人員更多，除了外出務工人員外，在部隊服役的人員也面臨這一困局。
不僅如此，一些已繳納新農保的青年務工人員，進入企業務工也發現無法購買城鎮職工基本養老保險。黑龍江省安達市萬寶山鎮愛國村村主任張明說，愛國村40多位村民參加新型農村社會養老保險后，到外地企業務工時，希望繳納城鎮職工基本養老保險，而工作單位給他們繳納相關費用時，輸入身份證號卻發現已繳納新農保，無法參加城鎮職工基本養老保險，這兩項養老保險制度無法接續讓這些外出務工人員深感困擾。
黑龍江省肇州縣農村養老保險事業管理局局長孔令偉說，從城鎮職工基本養老保險中轉出，可就地封存或退保；如果退保，個人繳費加上衍生的利息，補貼就直接退回給財政專戶里，如果就地封存，到退休時，必須退出其中一項，不少返鄉農民工陷入兩大制度無法銜接困境，很多年輕人想以后參加職工養老保險，現在新農保也不參加了。
數據顯示，我國外出務工農民工已達1.63億人。
須確保各類主體權益
專家提出，新型農村社會養老保險制度和城鎮職工基本養老保險制度覆蓋人群不同，相互之間缺乏明確的轉換辦法，參保人身份一旦發生變化，只能重新參加新的險種，造成重復參保問題，根據國家審計署發布的《全國社會保障資金審計結果公告》，至2011年底，全國有2.24萬人重復參保。
黑龍江省人力資源和社會保障廳農村社會保險處副處長騰彥東說，新型農村社會養老保險按年繳納費用，繳費水平低；城鎮職工基本養老保險按月繳納、還有工齡，制度銜接問題的確逐漸突出。
由于新型農村社會養老保險制度個人繳費水平相對較低，2012年底，相關部門曾出臺制度銜接的相應征求意見稿，擬將兩項制度里個人賬戶進行自由流轉。
專家指出，關鍵在于兩項制度的基礎養老金差距大，返鄉農民工從城鎮職工基本養老保險轉入新型農村社會養老保險中，享受哪類基礎養老金？另一大難題是，統籌資金無法轉出，農民工領取養老金時如何體現作為職工時的貢獻？
“返鄉農民工回家，個人賬戶轉入新型農村社會養老保險中，卻失去地方政府補助資金，這一損失如何填補？”一名基層人社部門工作人員說。
各險種統籌資金應統一管理
我國多地基層人社部門對兩大險種尚無法銜接問題反應強烈，一些人社部門工作人員稱，新農保與其他險種的銜接，所涉人群廣，相應政策空白很容易造成群眾對制度的不信任，影響新農保政策的長遠發展。
中國社科院勞動社會保障研究中心主任王延中建議，首先應將各險種的統籌資金納入全國統一管理范圍內。“各個險種之間要實現銜接，其繳費和計發在制度上的基本原理必須具有一致性，我們國家最大的不同在于，我們是地區統籌，個人賬戶的并入不存在問題，但統籌基金由各地區統籌給制度銜接帶來困難，因此建議首先將各個險種統籌資金納入全國統一管理范圍。”王延中說。
部分專家認為，除此以外，我國還應逐步分段計算保障對象應領取的養老金，進行疊加，解決制度銜接難題。隨著我國人員流動性就業加劇，對于不同制度下參保的人群，推演出一個相對公平的計算方式進行分段計算，按照其作為城鎮職工和農民時期，分別對兩大養老保險所做出的貢獻進行計發，進行疊加計算，既兼顧公平，又符合貢獻越多所得越多的原則。
首都經濟貿易大學勞動經濟學院一名專家稱，在不同制度銜接過程中，還應盡力避免制度構建中的“碎片化”傾向，將各項養老保險制度、水庫移民后期扶持政策、農村五保供養、社會優撫、農村最低生活保障制度等政策與制度進行有機銜接，打破政府部門利益之間的分割，對制度發展作更高層次的統籌與規劃。
來到鄉鎮上，村支書賈福林不斷詢問：“以前繳納的‘老農保’啥時候下發呢？這些錢能否并入‘新農保’中呢？”
賈福林是河北省保定市東金莊鄉郭辛莊村人，他口中的“老農保”，是我國上個世紀90年代初實施的一項農村社會養老保險制度。由于在我國多地“老農保”出現了基金虧空，在當前新型農村社會養老保險實施的同時，“老農保”個人賬戶缺口的“舊疾”，正成為新型農村社會養老保險制度拓展的一大桎梏。
一些村民說，上世紀90年代末，政府組織村民繳納養老保險，當了一輩子農民，之前聽得最多的是“養兒防老”，如今政府要給他們養老，村里許多村民都積極響應，按縣里的要求交了養老保險，當時每人繳納幾十元至200多元不等。
然而，“老農保”此后便沒了下文，“不僅沒有養老金，如今連本金也沒有著落，盡管錢不多，但也應有個說法吧？”一位村民說。這筆錢是否還存在？又將如何并入“新農保”個人賬戶中，不少村民對此頗感疑惑。
《經濟參考報》記者在全國多地調研了解到，為了防止這些養老基金的貶值，部分地方政府將“老農保”基金用于投資或異地存款，由于缺乏有效的監督機制，部分資金因此無法追回，使得一些地區新型農村社會養老保險與“老農保”之間不能實現正常轉移接續。
中國社科院勞動社會保障研究中心主任王延中說：“以前通貨膨脹率較高，為吸引農民參加‘老農保’，承諾回報率甚至達12%，體制上管理混亂，使得挪用資金相對較大。”
河北省邯鄲市農保處處長靖風娥說，邯鄲是河北省唯一追回違規資金的地市，通過打官司等手段先后追討違規資金1200多萬，但因政策原因，基金實際虧損200多萬。“當時銀行的年利息是1.95%，但政府要求按3%的利息給農民結算，中間利息差就產生了虧損。”
有關方面統計，全國“老農保”所涉及約3%的不良資產，這個錢相對較為集中在某些地區。
“從本質上而言，‘老農保’個人賬戶的資金可直接并入‘新農保’的個人賬戶中，兩種制度接續并不存在問題，但關鍵是在一些出現基金虧空的地區，老農保基金對參保人員的負債無法清償，個人賬戶難以做實，將其并入新農保基金存在資金缺口，地方政府也沒有彌補，成為兩大險種接續的一大困難。”一名業內人士稱。
截至目前，出現大量基金缺口地區的“新農保”與“老農保”銜接的相關方案都尚未細化。專家表示，當前應盡快出臺新型農村社會養老保險制度與其他險種銜接困難的解決之策，以穩固基層群眾對我國各項養老保險政策的信心。
針對出現大量“老農保”基金缺口的地區，河北省人力資源和社會保障廳方面建議，各地應按照“誰管理、誰負責”的原則，對相關缺口進行清理與核算，由省、市、縣財政共同補齊同級“老農保”基金缺口，基金缺口補齊后，省、市兩級“老農保”基金全部返還縣級經辦機構，縣級經辦機構再將“老農保”資金全部并入新型農村社會養老保險財政專戶中，按照相應基金管理辦法進行管理，以實現“新農保”與所有地區的“老農保”無縫對接。(本版稿件均由記者王昆、管建濤、夏軍采寫)
