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    5月6日國務(wù)院常務(wù)會議研究部署2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作，其中包括形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會資本開放，引導(dǎo)社會資本投資既有干線鐵路。這是繼鐵道部政企分開后鐵路領(lǐng)域又一項重大改革部署，非常重要，但又難度極大。
　　今天力推鐵路投融資體制改革，在很大程度上是由于鐵路原有的投融資與建設(shè)模式已經(jīng)走到盡頭。
　　自2003年以來，鐵路投融資模式經(jīng)歷了從原來以建設(shè)基金為主加少量貸款，到一度以少量部省投資撬動大量債務(wù)為主，近兩年又進一步變?yōu)閲�家財政被迫大�?guī)模救助并直接投資為特征的過程，亟須轉(zhuǎn)變到更穩(wěn)妥且可持續(xù)的模式。鐵路從原來一個能夠自負盈虧并且具有一定自我發(fā)展能力的行業(yè)，迅速蛻變成大量“借新還舊”進而必須依賴財政加快救助才能得以維持的財政黑洞，已基本上失去財務(wù)自生能力，面臨著財務(wù)重建的嚴重局面。
　　2010年鐵道部基建投資達到創(chuàng)紀錄的7948.76億元，當年債務(wù)余額增加5884.15億元；2011年鐵道部基建投資5601.67億元，當年債務(wù)余額竟也增加5208.74億元，幾乎全部靠借債搞建設(shè)。如果把地方政府對鐵路項目的投資也考慮進去，那么新增債務(wù)中應(yīng)該有相當部分用于非建設(shè)領(lǐng)域，更反映其資金問題的嚴重程度。2011年除鐵路債性質(zhì)改變?yōu)椤罢�府支持性債券”，中央財政開始實施資金救助，才避免了現(xiàn)金流斷裂。2012年中央政府加大了對鐵路的支持力度，除繼續(xù)以中央政府信用發(fā)行債券，中央財政直接投資和資金救助均大幅度增加，當年鐵道部基建投資為5828.55億元，債務(wù)余額則增加3798.87億元。2012年底鐵道部債務(wù)總額已接近2.8萬億元，以5%的利率計算，這些債務(wù)一年需支付的利息就高達1400億元，對運輸主業(yè)已多年虧損的國鐵系統(tǒng)形成極大負擔和壓力，即便加上多種經(jīng)營利潤也仍舊難以維持，只能靠財政救助。而待巨額債務(wù)還本期到來之時，諸多不良債務(wù)將再也無法掩飾。
　　建設(shè)領(lǐng)域的問題還將對運營產(chǎn)生長期不利影響，相比之下國鐵運輸成本提高的速度更令人擔憂。最近兩年，因調(diào)價，鐵道部運輸收入增幅達到18.22%，而其客貨運輸總成本的增幅竟高達37.85%，比收入增幅高出一倍多。客貨運輸?shù)膯挝怀杀緝赡晏岣?7.1%，其中2012年一年就提高17.8%。成本加速上升，說明國鐵系統(tǒng)內(nèi)部的自穩(wěn)機制已近瓦解，將會進一步加劇其資金困境，恐怕靠頻繁漲價也不可能覆蓋。對由于決策失誤造成運營期虧損總額超過建設(shè)投資的可能性，也必須有足夠清醒的認識。投融資被放在政企分開后鐵路改革第一的位置，其問題的緊迫性可以想見，決策機構(gòu)的思路也可以理解，但改革的邏輯上卻必須調(diào)整為轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，否則料難達成效果。
　　鐵路行業(yè)目前狀況的形成原因應(yīng)該得到必要診斷，特別是對若干年來鐵路建設(shè)體制及決策中出現(xiàn)的問題與責任進行分析，才有可能為包括投融資在內(nèi)的各類改革找對方向、明確任務(wù)。不能把投融資改革的目標定為幫鐵路找錢，而且認為一旦幫助鐵路搞到足夠資金，其發(fā)展問題就自然會迎刃而解。國內(nèi)外所有經(jīng)驗教訓(xùn)都已證明，再多資金也救不了舊體制下的鐵路。況且，當前鐵路建設(shè)一定程度上存在著過度投資問題，據(jù)披露，已開工鐵路項目要完工至少還需要3萬億元，其總規(guī)模和相當一部分項目所采用的技術(shù)標準，已經(jīng)超過國民經(jīng)濟和全社會所能夠承擔的水平，且代價太大，戰(zhàn)線需要適當收縮。鐵路一度成為“保增長”和“穩(wěn)增長”的政策工具，目前已到了盡可能使其回歸原本屬性、解決各類遺留問題并從超常規(guī)發(fā)展轉(zhuǎn)回常規(guī)發(fā)展的時候。因此，制度建設(shè)和在財務(wù)可持續(xù)狀態(tài)下的行業(yè)良性發(fā)展，才是鐵路投融資改革最重要的選項。
　　鐵路投融資體制必須改革，但改革的約束條件有很多。社會資本包括國鐵以外的國企投資和民間投資，雖然國鐵在資金面上極度虛弱，但路網(wǎng)主體地位使其在具體運輸市場上仍然具有強排他能力，社會資本很難進入這樣的領(lǐng)域。不算各行業(yè)落實新舊36條的一般性體制障礙，鐵路引入社會資本的前提，除了政企分開之外，至少還需要在已有債務(wù)重組、鐵路企業(yè)重組、市場反壟斷規(guī)則構(gòu)建、包括調(diào)度指揮在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系梳理、地方政府鐵路事權(quán)的明確、綜合交通體制及其規(guī)劃制度等方面進行改革配套，其中的任何一項都繞不過去。
　　換句話說，投融資改革只是鐵路總體改革任務(wù)中的一部分，不能以投融資改革代替其他改革。鐵路改革特別需要綜合配套的頂層設(shè)計和切實穩(wěn)妥的推進計劃，不能一再重復(fù)那些本應(yīng)該也可以避免的錯誤和損失。
　　為轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，在鐵路投融資領(lǐng)域需要做好的事項包括：盡快根據(jù)干線鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路的功能，劃分鐵路項目規(guī)劃建設(shè)的責任主體，并實行分類建設(shè)運營，評估向社會資本開放所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的方案；清理在建和規(guī)劃的鐵路項目，糾正規(guī)模失控、設(shè)計失范、技術(shù)超標等決策失誤；改變以少量政府資金撬動大量債務(wù)性融資的交通建設(shè)投融資模式，制止鐵路惡性債務(wù)繼續(xù)增加；繼續(xù)增加財政在鐵路建設(shè)中的投資比重，可考慮在綜合交通框架下統(tǒng)一使用燃油稅、車購稅等具有穩(wěn)定來源的資金；國家在國鐵債務(wù)、補貼、投資等重大行政行為的顯性化、公開化、透明化，提高公信力。總之，不是要通過注入社會資本繼續(xù)強化國鐵的一統(tǒng)天下，而是要通過行業(yè)解構(gòu)并建立規(guī)則，使鐵路領(lǐng)域的所有國企和民企都享有平等權(quán)利。
　　從轉(zhuǎn)變發(fā)展模式角度看，鐵路項目引入責權(quán)明晰的戰(zhàn)略投資者，比原有貸款、發(fā)債、上市以至策劃中的“產(chǎn)業(yè)基金”更該受到重視。從數(shù)量上看，民營資本不可能改變鐵路資金短缺的總體狀況，現(xiàn)階段的民資也尚未在各方面做好準備，但民資參與鐵路建設(shè)經(jīng)營對改變政府職能和提升投資效率大有好處。為此，必須糾正目前國鐵對各合資鐵路的強制性不平等委托運營模式，合理分擔風險，切實保護相關(guān)戰(zhàn)略投資者的利益。　　(作者系北京交通大學教授)